[ขอแสดงและรับฟังความเห็น] ประกันสังคมควรอยู่ต่อ แต่ต้องปฏิรูป
เส้นเวลา
ในการจัดสวัสดิการในไทย บำนาญและสวัสดิการข้าราชการมาเป็นกลุ่มแรก เป็นระบบตั้งแต่ก่อนปี 2500 ออกแบบบนสมมติฐานว่าประชากรวัยทำงานเยอะ ผู้สูงอายุน้อย ค่ารักษาพยาบาลไม่มีเพดานรวมรายปีและครอบคลุมถึงบิดามารดาและบุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะ และมีบำเหน็จเป็นเงินก้อนหรือเงินบำนาญตลอดชีวิตสำหรับผู้เวลาราชการ 25 ปีขึ้นไปที่จ่ายจากงบประมาณแผ่นดิน
แนวคิดประกันสังคมมีตั้งแต่ พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2497 ที่ให้จัดตั้งกองทุนประกันสังคม มีการสมทบทุนจากผู้ประกันตน นายจ้าง และรัฐบาลเพื่อประโยชน์สงเคราะห์ในด้านคลอดบุตร สงเคราะห์บุตร เจ็บป่วย พิการหรือทุพลภาพ ชราภาพ และการฌาปนกิจ แต่กฏหมายนี้ไม่ได้ถูกบังคับใช้
ต่อมามีการก่อตั้งสำนักงานประกันสังคมเมื่อเกิดการขยายตัวภารอุตสาหกรรม ตั้งต้นจากโจทย์ว่าจะทำอย่างไรให้แรงงานนอกระบบราชการมีหลักประกันโดยไม่ทำให้รัฐล้มในระยะยาว พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2533 ได้วางกรอบระบบประกันสำหรับลูกจ้างนอกภาครัฐ แนวคิดหลักคือ ลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐ ร่วมสมทบเพื่อแชร์ความเสี่ยงในแบบประกัน เงินถูกนำไปใช้ทั้งจ่ายสิทธิวันนี้และสะสมสำหรับอนาคต ดำเนินงานโดย สำนักงานประกันสังคม (สปส.) ที่เป็นหน่วยงานของรัฐในสังกัดกระทรวงแรงงาน
สำนักงานประกันสังคมเริ่มเก็บเงินสมทบในปี 2534 อัตราเงินสมทบระยะแรกคือ ลูกจ้าง 1.5% นายจ้าง 1.5% และ รัฐ 1.5% ให้คุ้มครองเฉพาะความเสี่ยงระยะสั้น ได้แก่ ประสบอันตรายหรือเจ็บป่วย ทุพพลภาพ ตาย และคลอดบุตร ในปี 2538 ผู้ประกันตนมาตรา 33 (ลูกจ้างหรือพนักงานประจำ) มีฐานค่าจ้างขั้นต่ำ 1,650 บาท สูงสุด 15,000 บาท ผู้ประกันตนมาตรา 39 (เคยเป็นมาตรา 33 สมัครใจสมทบต่อ) มีฐานค่าจ้าง 4,800 บาท เมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 มีการลดอัตราเงินสมทบชั่วคราวเป็น ลูกจ้าง 1% นายจ้าง 1% และ รัฐ 1% มีการเสนอเพิ่มสิทธิว่างงานในปี 2542
ในขณะเดียวกันด้านสวัสดิการข้าราชการ งบค่าบำนาญและรักษาพยาบาลเพิ่มเร็วกว่า GDP ต่อเนื่อง ภาระงบประมาณเป็นภาระผูกพันระยะยาว งบสวัสดิการและบำนาญจ่ายจากงบประมาณปัจจุบันโดยมีภาระเพิ่มทุกปีตามอายุเฉลี่ย กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ถูกจัดตั้งขึ้นในปี 2540 เป้าหมายหลักเพื่อลดภาระบำนาญข้าราชการที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว เปลี่ยนจากบำนาญล้วนเป็นระบบเงินสะสม ให้ข้าราชการออมร่วมกับรัฐตั้งแต่เริ่มรับราชการ ลดภาระงบประมาณบำนาญในระยะยาว และกระจายความเสี่ยงจากอายุขัยที่ยาวขึ้น
กบข. คือจุดเริ่มต้นที่รัฐยอมรับว่าจ่ายบำนาญแบบเดิมไปต่อไม่ไหวและต้องเปลี่ยนโครงสร้าง นอกจากนี้ มีความชัดเจนขึ้นว่ารัฐไม่สามารถรับภาระสวัสดิการของข้าราชการใหม่ทุกตำแหน่งได้อีก จึงเกิดสถานะพนักงานราชการและพนักงานของรัฐขึ้น เป้าหมายหลักไม่ใช่เพียงเรื่องสมรรถนะและผลงานเท่านั้น แต่เพื่อการควบคุมภาระสวัสดิการระยะยาวด้วย
พนักงานไม่ได้รับสวัสดิการ บำนาญ หรือ กบข. ใช้สำนักงานประกันสังคมเป็นหลักด้านบำนาญและการคุ้มครองความเสี่ยง สวัสดิการเปลี่ยนจากสิทธิข้าราชการเป็นระบบทั่วไปของประชาชน ทำให้ภาระงบประมาณด้านบำนาญไม่เพิ่มแบบทบต้นเร็วเท่าเดิม ความเหลื่อมล้ำด้านสวัสดิการระหว่างข้าราชการเก่าและพนักงานรุ่นใหม่ชัดขึ้น ประกันสังคมถูกผลักให้เป็นเสาหลักของแรงงานทุกกลุ่มมากกว่าที่ออกแบบไว้ตอนแรก
จุดเปลี่ยนเชิงโครงสร้างที่ใหญ่ที่สุดของประกันสังคมเกิดเมื่อปี 2541 มีการเพิ่มสิทธิชราภาพ (บำเหน็จ/บำนาญ) ที่มีอัตราสมทบเพิ่มสำหรับ ลูกจ้าง 1% นายจ้าง 1% และ รัฐ 1% ในปี 2542 และขยับขึ้นเป็น ลูกจ้าง 3% นายจ้าง 3% และ รัฐ 1% ในปี 2545 และมีการเก็บเงินสมทบการว่างงานจาก ลูกจ้าง 0.5% นายจ้าง 0.5% และ รัฐ 0.25% ในปี 2546 ทำให้เกิดตัวเลขรวมการสมทบเงิน ลูกจ้าง 5% นายจ้าง 5% และ รัฐ 2.75% มีการเปลี่ยนแปลงต่อมาบ้าง
ความสำคัญของสิทธิชราภาพคือการเก็บเงินสมทบที่ไม่ใช่แค่เบี้ยประกันความเสี่ยง แต่เป็นเงินออมภาคบังคับระยะยาว ภาระเงินสมทบเพิ่มถาวรเพราะต้องรองรับสังคมสูงวัยในอนาคต
หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าหรือ บัตรทอง เกิดขึ้นในปี 2545 จากแนวคิดประชานิยมและสิทธิพลเมือง บริบทคือรัฐต้องการทำให้การรักษาพยาบาลเป็นสิทธิของพลเมือง ไม่ใช่สิทธิจากการทำงานหรือฐานะทางอาชีพ ใช้งบประมาณแผ่นดินเป็นแหล่งเงิน ครอบคลุมประชาชนที่ไม่มีสิทธิข้าราชการและไม่อยู่ในประกันสังคม ลดความเสี่ยงการล้มละลายจากค่ารักษา บริหารงานโดย สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ที่เป็นองค์การมหาชน
ผลกระทบเชิงโครงสร้างสวัสดิการของบัตรทองคือการรักษาพยาบาลกลายเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของคนไทยทุกคน แต่ในขณะเดียวกัน บัตรทองก็เปลี่ยนภาระด้านสุขภาพให้ตกอยู่กับงบประมาณรัฐและระบบการเงินของโรงพยาบาลโดยตรง
ในปี 2552 กรมกิจการผู้สูงอายุให้เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ สำหรับทุกคนที่มีอายุ 60 ปีขึ้นไป ยกเว้นผู้ที่ได้รับบำนาญหรือสวัสดิการอื่นจากรัฐ มีสิทธิได้รับเงิน 500 บาทต่อเดือนเท่ากันทุกคน โดยไม่จำเป็นต้องยากจน เบี้ยยังชีพนี้เริ่มจากระบบสงเคราะห์ 200 บาทต่อเดือนเฉพาะผู้สูงอายุที่ยากจน ถูกทอดทิ้ง หรือไม่มีผู้อุปการะดูแลที่เริ่มเมื่อปี 2336 และมีการเปลี่ยนแปลงต่อมา จนเมื่อปี 2554 เริ่มใช้ระบบการจ่ายเงินแบบขั้นบันไดตามช่วงอายุ, 60-69 ปี จำนวน 600 บาท, 70-79 ปี 700 บาท, 80-89 ปี 800 บาท และ 90 ปีขึ้นไป 1,000 บาท
ในปี 2554 ประกันสังคมเริ่มรับผู้ประกันตน มาตรา 40 (ผู้ประกอบอาชีพอิสระหรือแรงงานนอกระบบ) ที่ไม่มีนายจ้างและไม่มีเงินเดือนประจำ เป็นการขยายบทบาทประกันสังคมจากลูกจ้างในระบบไปสู่แรงงานทั้งประเทศ กำหนดเงินสมทบแบบเหมาจ่ายรายเดือนที่ไม่ผูกกับฐานเงินเดือน สิทธิประโยชน์เน้นการเจ็บป่วย ทุพพลภาพ และเสียชีวิต ประโยชน์ด้านชราภาพถูกเพิ่มในปี 2561 โดยผู้ประกันตนออมเองเป็นหลักโดยรัฐช่วยสมทบเพิ่ม เป็นเงินสะสมรายบุคคลที่รับเป็นเงินก้อนเมื่ออายุครบตามเกณฑ์ ปัจจุบันผู้สมทบจ่าย 70, 100 หรือ 300 บาท รัฐสมทบ 30, 50 หรือ 100 บาท คุ้มครองการเจ็บป่วย ทุพพลภาพ เสียชีวิต บำเหน็จชราภาพ (100/300 บาท เท่านั้น) และสงเคราะห์บุตร (300 บาท เท่านั้น)
ประกันเพื่อร่วมเสี่ยง
หัวใจของประกันสังคมคือแนวคิดการประกันภัยทางสังคม ไม่ใช่การออมส่วนบุคคล และไม่ใช่การฝากเงินเอาคืนเท่ากันทุกคน ประกันสังคมไม่ใช่ภาระของลูกจ้างฝ่ายเดียว แต่ใช้หลักร่วมรับผิดชอบ 3 ฝ่าย คือ ลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐ ร่วมสมทบ เพราะความเสี่ยงของแรงงาน เกิดจากโครงสร้างเศรษฐกิจร่วมกัน
เป้าหมายคือความมั่นคงขั้นต่ำไม่ใช่ความมั่งคั่ง ประกันสังคมถูกออกแบบให้ป้องกันการตกหล่นจากระบบ และลดความเสี่ยงล้มละลายจากเหตุไม่คาดคิด ไม่ใช่เพื่อให้ทุกคนได้ผลตอบแทนสูงสุด
การดำเนินงานเป็นการแชร์ความเสี่ยง สามฝ่ายช่วยกันจ่ายเงินสมทบเข้ากองกลาง คนที่ไม่เจ็บป่วยหรือไม่ว่างงาน ใช้สิทธิน้อย, คนที่เจ็บป่วยหนัก/ทุพพลภาพ/ว่างงาน ใช้สิทธิมาก, คนเสียชีวิตก่อนสมทบสิทธิที่ไม่ได้ใช้ให้ผู้อายุยืน นั่นคือเป็นนำเงินของคนที่ยังไม่ใช้ ไม่ได้ใช้ หรือใช้ไม่ได้ ไปช่วยคนที่จำเป็นต้องใช้ก่อน สิทธิประโยชน์คำนวณจากเงื่อนไขความเสี่ยง เช่น เจ็บป่วย ว่างงาน ชราภาพ ฯลฯ เงินที่ผู้ประกันตนได้กลับไม่ผูกตรงกับเงินสมทบรายบุคคล นี่คือเหตุผลที่บางคนรู้สึกว่าจ่ายแล้วไม่คุ้ม แต่ระบบยังจำเป็นต่อคนที่เสี่ยงสูง
รัฐและนายจ้างร่วมจ่ายเงินสมทบประกันสังคม ทำไมผลประโยชน์ตกเป็นของผู้ประกันตน รัฐและนายจ้างไม่ควรมีสิทธิมีเสียงในการจัดการกองทุนหรือ?
เหตุผลที่เงินสมทบและสิทธิประโยชน์ของประกันสังคมตกเป็นของผู้ประกันตน แม้รัฐและนายจ้างจะร่วมจ่ายเงินสมทบด้วย ก็เพราะระบบนี้ถูกออกแบบบนแนวคิดของการประกันภัยทางสังคม ซึ่งผูกสิทธิเข้ากับผู้ที่แบกรับความเสี่ยงโดยตรง ความเสี่ยงอย่างการเจ็บป่วย ว่างงาน ทุพพลภาพ ชราภาพ หรือการเสียชีวิต เกิดกับตัวแรงงาน ไม่ได้เกิดกับรัฐหรือนายจ้างในฐานะบุคคล ดังนั้นเงินสมทบจึงเป็นเพียงกลไกการแบ่งภาระของความเสี่ยง ไม่ใช่สิทธิความเป็นเจ้าของผลประโยชน์
การที่นายจ้างต้องสมทบเงิน ไม่ได้หมายความว่านายจ้างซื้อสิทธิในกองทุน แต่เป็นการรับผิดชอบต่อความเสี่ยงที่เกิดจากโครงสร้างการผลิตและการจ้างงาน แรงงานสร้างผลผลิตและกำไร แต่ก็ต้องเผชิญความเสี่ยงที่มาพร้อมระบบเศรษฐกิจ เงินสมทบของนายจ้างจึงทำหน้าที่นำต้นทุนทางสังคมที่มักถูกผลักให้ลูกจ้างแบกรับฝ่ายเดียว กลับมาอยู่ในระบบอย่างเป็นธรรม
ในทำนองเดียวกัน เงินสมทบของรัฐไม่ได้มีเป้าหมายเพื่อแสวงหาผลตอบแทนหรือสิทธิในกองทุน แต่เป็นการลงทุนเชิงนโยบายเพื่อความมั่นคงของสังคมโดยรวม แรงงานที่มีหลักประกันย่อมลดโอกาสการตกหล่นจากระบบ ลดภาระงบประมาณฉุกเฉินในอนาคต และช่วยรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะยาว นี่คือบทบาทพื้นฐานของรัฐสวัสดิการในระดับขั้นต่ำ
อย่างไรก็ตาม การที่รัฐและนายจ้างไม่ได้เป็นเจ้าของสิทธิประโยชน์ ไม่ได้หมายความว่าไม่ควรมีบทบาทใด ๆ ในการจัดการกองทุน ระบบประกันสังคมที่ดีควรเปิดพื้นที่ให้ทั้งสามฝ่ายมีส่วนร่วมในระดับการกำกับ ตรวจสอบ และกำหนดนโยบาย เพื่อให้การบริหารเงินกองกลางมีความโปร่งใส มีประสิทธิภาพ และสอดคล้องกับความยั่งยืนของระบบ
หากรัฐหรือนายจ้างมีอำนาจเหนือเงินกองทุนในเชิงการใช้ประโยชน์โดยตรง ระบบประกันสังคมจะถูกบิดเบือนจากการประกันภัยทางสังคมไปสู่ลักษณะของภาษีแฝงหรือกองทุนเพื่อวัตถุประสงค์อื่น ความเชื่อมั่นของผู้ประกันตนจะลดลง และหลักการแชร์ความเสี่ยงจะถูกทำลาย นั่นคือรัฐและนายจ้างร่วมจ่าย เพราะร่วมก่อความเสี่ยงแต่สิทธิเป็นของผู้ประกันตนที่เป็นผู้แบกรับความเสี่ยงนั้นจริง
การทับซ้อนของระบบสวัสดิการ
สวัสดิการหลักทั้งสามระบบ คือ ข้าราชการ ประกันสังคม และบัตรทอง เกิดคนละยุค ใช้สมมติฐานคนละแบบ ข้าราชการใช้งบสวัสดิการและบำนาญจากงบประมาณปัจจุบันและการสมทบ กบข. ร่วมด้วย ส่วนประกันสังคมใช้ระบบเงินสมทบจากลูกจ้างและนายจ้างพร้อมกับรัฐบางส่วน เงินสมทบไหลเข้าออกตามเศรษฐกิจและการจ้างงาน บัตรทองเป็นงบเหมาจ่ายรายหัวรวมระบบ ใช้งบภาษีล้วนและรัฐเป็นผู้รับความเสี่ยงทั้งหมด
การรักษาพยาบาล
สวัสดิการที่ซ้อนกันทั้งสามระบบคือการรักษาพยาบาล จากข้อมูลปี 2568 ที่ค้นโดยคร่าวๆ งบประมาณค่ารักษาพยาบาลระบบข้าราชการประมาณ 93,800 ล้านบาท ใช้งบประมาณแผ่นดิน มีจำนวนผู้ใช้สิทธิ (ข้าราชการแบะครอบครัว) ไม่ถึง 5 ล้านคน ค่าใช้จ่ายเฉลี่ยประมาณ 18,000 – 22,000 บาท/คน/ปี ตัวเลขต่อหัวสูงที่สุดเพราะไม่มีเพดานสิทธิ จ่ายตามจริง และโครงสร้างประชากรค่อนข้างสูงวัย การจ่ายเงินให้โรงพยาบาลเบิกตามจริงจากกรมบัญชีกลาง
ประกันสังคม ใช้งบประมาณเฉพาะสุขภาพ เฉพาะมาตรา 33/39 ประมาณ 74,389 ล้านบาท เป็นเงินสมทบจากลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐ ครอบคลุมผู้ประกันตน 14–15 ล้านคน ค่าใช้จ่ายสุขภาพเฉลี่ยประมาณ 5,000 – 6,000 บาท/คน/ปี ประกันสังคมจ่ายเป็นเงินเหมาจ่ายรายหัวให้โรงพยาบาลล่วงหน้าประมาณ 1,500 – 2,000 บาท/คน/ปี และมี DRG (Diagnosis Related Groups) คือระบบจัดกลุ่มผู้ป่วยในเพื่อใช้เป็นฐานในการจ่ายเงินค่ารักษาพยาบาลแบบเหมาจ่ายต่อเคส
บัตรทองใช้งบประมาณค่ารักษาพยาบาลประมาณ 168,297 ล้านบาท ใช้งบประมาณแผ่นดิน จำนวนผู้ใช้สิทธิประมาณ 46–47 ล้านคน งบเหมาจ่ายรายหัวประมาณ 4,100 – 4,300 บาท/คน/ปี บัตรทองจ่ายเงินให้โรงพยาบาลด้วยกลไกผสมคือเหมาจ่ายรายหัว DRG สำหรับผู้ป่วยใน และงบเฉพาะบริการ คุมงบได้ดีในระดับประเทศ แต่สร้างแรงกดดันด้านสภาพคล่องของโรงพยาบาล
ถ้าไม่คิดระบบข้าราชการที่เป็นกลุ่มเฉพาะ สวัสดิการรักษาพยาบาลเป็นจุดปะทะใหญ่ระหว่างประกันสังคมและบัตรทอง บัตรทองเป็นสิทธิพลเมืองที่ไม่ผูกกับสถานะการทำงาน ในขณะที่ผู้ประกันตนที่จ่ายเงินสมทบเองกลับมีข้อจำกัดเรื่องโรงพยาบาลคู่สัญญา ขั้นตอน และข้อจำกัดในการรักษา ผู้ประกันตนจึงตั้งคำถามว่าทำไมจ่ายแล้วไม่ได้เท่าคนที่ไม่จ่าย ความรู้สึกนี้ทำให้การเปรียบเทียบเอียงไปที่คุณภาพบริการมากกว่าโครงสร้างระบบ
แต่ในมุมของโรงพยาบาล บัตรทองคุมงบได้ดีระดับประเทศ ทว่าเงินส่วนใหญ่จ่ายตามผลงานและย้อนหลัง ทำให้โรงพยาบาลต้องสำรองจ่ายก่อน เกิดวิกฤตสภาพคล่องที่เงินมาไม่ทันต้นทุน โดยเฉพาะเคสหนักและบริการราคาแพง ต้องใช้ทรัพยากรที่สะสมไว้มาเกื้อหนุน ขณะที่ประกันสังคมมีเงินเหมาจ่ายรายหัวล่วงหน้าเป็นฐาน รายได้คาดการณ์ได้กว่า สามารถพยุงกระแสเงินสด แม้จะไม่ได้ให้เสรีภาพด้านบริการเท่าบัตรทอง
ในด้านความยั่งยืน วิกฤตการเงินของบัตรทองสะท้อนข้อเท็จจริงว่าระบบบัตรทองถูกออกแบบให้รัฐรับภาระค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพแทบทั้งหมดผ่านงบเหมาจ่ายรายหัวจากงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งในเชิงหลักการถือว่าเป็นแนวคิดที่ก้าวหน้าและมีคุณค่าทางสังคมสูง แต่ในทางการเงิน เกิดสถานการณ์ที่สิทธิประโยชน์สามารถเพิ่มได้ตลอดเวลา ขณะที่งบประมาณกลับเพิ่มได้ช้ากว่าความต้องการจริง เพราะต้องผ่านกระบวนการงบประมาณ การเมือง และข้อจำกัดด้านการคลังของรัฐ ผลลัพธ์คือ ระบบเข้าสู่สภาพขาดดุลเชิงโครงสร้าง โดยไม่จำเป็นต้องล้มละลายแบบบัญชีเอกชน แต่แสดงออกในรูปของเงินไม่พอจ่ายจริง ค่าบริการต่ำกว่าต้นทุน และภาระที่ถูกผลักไปยังโรงพยาบาล
โรงพยาบาลของรัฐจึงกลายเป็นผู้รับแรงกระแทกทางการเงินแทนระบบกลาง ระบบเหมาจ่ายและ DRG ถูกออกแบบมาเพื่อควบคุมค่าใช้จ่าย เมื่ออัตราจ่ายของบัตรทองต่ำกว่าต้นทุนจริง โรงพยาบาลต้องใช้เงินบำรุง เงินสะสม หรือรายได้จากผู้ป่วยกลุ่มอื่นมาชดเชย เกิดการอุดหนุนระหว่างกลุ่มแบบไม่เป็นทางการจากระบบประกันอื่นหรือจากผู้ป่วยจ่ายเอง บริหารเชิงปริมาณมากกว่าเชิงคุณภาพ ลดต้นทุนในสิ่งที่วัดไม่ได้ ซึ่งในเชิงบัญชีคือการซ่อนปัญหาไว้ในงบของหน่วยบริการและเลื่อนต้นทุนไปในอนาคต แทนที่จะสะท้อนปัญหาที่ระดับนโยบาย
ปัญหาทางการเงินของบัตรทองยังถูกซ้ำเติมทางประชากรศาสตร์ ประเทศไทยได้เข้าสู่สังคมสูงวัยยิ่งยวด แต่ระบบบัตรทองไม่มีแหล่งรายได้ที่เชื่อมโยงกับโครงสร้างอายุหรือฐานผู้จ่ายโดยตรง งบประมาณยังคงเป็นเงินภาษีทั่วไป ภาระค่าใช้จ่ายต่อหัวเพิ่มขึ้นตามอายุประชากร แต่รายได้ของระบบไม่ได้ปรับตัวอัตโนมัติ ทำให้ความตึงตัวทางการเงินเพิ่มขึ้นทุกปีโดยไม่ต้องมีวิกฤตเฉียบพลันใดๆ ระบบบัตรทองล้มเหลวเพราะออกแบบให้ขยายสิทธิได้ง่ายกว่าการขยายฐานการเงิน และเลือกผลักแรงกดดันทางการเงินไปไว้ที่ปลายทางคือโรงพยาบาล แทนที่จะเผชิญหน้าโดยตรงในระดับนโยบายและทางการเมือง
ประกันสังคมกระจายภาระด้วยเงินสมทบและการแชร์ความเสี่ยง ลดแรงกระแทกต่อคลังรัฐ แต่ต้องแลกกับการบริหารสิทธิให้สอดคล้องความคาดหวังของผู้จ่ายเงินสมทบ ถ้าเปรียบเทียบระหว่างประกันสังคมกับบัตรทองแล้วถามว่าใครเสี่ยงล้มก่อน เห็นว่าบัตรทองเสี่ยงคุณภาพทรุดก่อน (และคิดว่าเริ่มทรุดแล้ว) แต่ประกันสังคมเสี่ยงล้มเชิงโครงสร้างมากกว่าในระยะยาว เพราะบัตรทองใช้เงินภาษีเป็นหลัก ระบบนี้จึงไม่มีวันล้มแบบบัญชี รัฐสามารถอัดงบเพิ่มได้เสมอในเชิงเทคนิค แต่ปัญหาคืองบประมาณถูกกำหนดทางการเมือง ไม่ได้ปรับตามต้นทุนจริงของการรักษา เมื่อสิทธิประโยชน์ขยายเร็วกว่าเงิน ผลคืออัตราจ่ายต่ำกว่าต้นทุนจริง โรงพยาบาลต้องแบกภาระไว้เอง ใช้เงินจากระบบอื่นมาสนับสนุน และค่อยๆ ลดคุณภาพในสิ่งที่ไม่ถูกนับเป็นตัวเลข เช่น เวลาแพทย์ ความต่อเนื่องของการดูแล หรือการป้องกันโรคระยะยาว ระบบอยู่ได้ แต่หน่วยบริการอ่อนแรงลงเรื่อยๆ และความตึงตัวจะสะสมจนกลายเป็นปัญหาคุณภาพและกำลังคน
ประกันสังคมมีแหล่งเงินมาจากเงินสมทบของลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐ ซึ่งทำให้ระบบดูแข็งแรงกว่าในระยะสั้น เพราะมีรายได้ประจำและมีเงินสะสม แต่ความเสี่ยงของประกันสังคมอยู่ที่โครงสร้างประชากรและกติกาที่กำหนดไว้ล่วงหน้า เมื่อสังคมแก่ลง สัดส่วนผู้จ่ายต่อผู้รับผลประโยชน์จะลดลงเรื่อยๆ ขณะที่สิทธิประโยชน์ โดยเฉพาะด้านชราภาพและสุขภาพ ไม่สามารถลดได้ง่ายในทางการเมือง อัตราสมทบก็ขยับยาก ผลตอบแทนการลงทุนถูกคาดหวังให้ช่วยพยุงระบบ แต่ก็มีเพดานจำกัดและความเสี่ยงของตลาด นี่คือความเสี่ยงแบบคลาสสิกของกองทุนประกันสังคมทั่วโลก คือล้มไม่ใช่เพราะปีนี้เงินไม่พอจ่าย แต่เพราะสมดุลระยะยาวพัง และเมื่อถึงจุดนั้น การแก้ต้องใช้มาตรการเจ็บตัว เช่น ขึ้นอัตราสมทบ ลดสิทธิ หรือเลื่อนอายุรับสิทธิ ซึ่งทุกทางเลือกมีต้นทุนทางการเมืองสูงมาก
เอาเงินสมทบไปให้ผู้ประกันตนทำประกันสุขภาพเอกชนแทนได้ไหม?
เบี้ยประกันเอกชนไม่ได้ออกแบบมาสำหรับรายได้ของคนส่วนใหญ่ในประเทศ โดยเฉพาะคนรายได้น้อยและรายได้ไม่สม่ำเสมอ ในมุมของคนทำงานรายได้น้อย เบี้ยประกันสุขภาพเอกชนไม่ได้เป็นค่าใช้จ่ายเสริมแต่เป็นภาระคงที่ที่หนักหน่วง เมื่อมีรายได้เดือนละ 10,000–15,000 บาท แต่เบี้ยประกันที่คุ้มครองจริงจังอยู่ในระดับหลายพันบาทต่อเดือน สำหรับคนกลุ่มนี้การจ่ายเบี้ยสม่ำเสมอยากมาก นี่ยังไม่รวมเงื่อนไขร่วมจ่าย เพดานเคลม การปรับเบี้ยเมื่ออายุมากขึ้น ตัดสิทธิเมื่อความเสี่ยงสูงหรือมีความเจ็บป่วยอยู่ก่อน
ในมุมของตลาดประกัน เบี้ยที่แพงไม่ใช่ความผิดพลาด แต่เป็นผลลัพธ์ตรงไปตรงมาของการคิดตามความเสี่ยง คนรายได้น้อยจำนวนมากทำงานหนัก ที่อยู่ อาหาร และการรักษาสุขภาพไม่ดี เข้าถึงการป้องกันโรคต่ำ ซึ่งแปลว่าความเสี่ยงสูง เบี้ยต้องสูง ถ้ารัฐบอกให้คนกลุ่มนี้ไปซื้อประกันเอกชนเอง ผลลัพธ์ที่เกิดจริงไม่ใช่การแข่งขันที่ดีขึ้นแต่คือ คนที่จ่ายไม่ไหวไม่ทำประกัน พอป่วยหนักก็เข้าระบบรัฐ นี่คือเหตุผลที่ระบบอย่างประกันสังคมหรือบัตรทอง ไม่คิดเบี้ยตามความเสี่ยงรายคน แต่เฉลี่ยด้วยรายได้และการทำงาน เพื่อให้คนที่จ่ายได้น้อย ยังมีหลักประกันขั้นต่ำ และไม่ถูกผลักออกจากระบบเพียงเพราะจนหรือป่วย
ประกันเอกชนเหมาะกับคนที่ จ่ายไหวและเสี่ยงต่ำ แต่สังคมทั้งประเทศไม่อาจยืนอยู่บนฐานนั้นได้ เพราะระบบสุขภาพที่ยั่งยืนต้องรับคนที่เบี้ยแพงเกินรายได้ให้ได้ ไม่ใช่ปล่อยให้หลุดออกไป แล้วค่อยรับกลับมาเมื่อทุกอย่างแพงกว่าเดิม ระบบเอกชนทำงานบนการคัดคน แต่รัฐสวัสดิการทำงานบนการรับคน ที่ไม่สามารถแทนกันได้
ให้ประกันสังคมเอาเงินสมทบไปทำประกันสุขภาพเอกชนแบบกลุ่มของทั้งระบบแทนได้ไหม?
ระบบประกันเอกชนเหมาะสมกับคนเสี่ยงต่ำแต่พังทันทีเมื่อเจอคนเสี่ยงสูง เศรษฐกิจแย่ หรือโครงสร้างประชากรแก่ เพราะมีเป้าหมายเพื่อกำไรและควบคุมความเสี่ยง มีแนวคิดเบี้ยตามความเสี่ยง พยายามเลี่ยงคนป่วยหนัก และถอนตัวได้เมื่อเจอวิกฤตเศรษฐกิจ แต่เป้าหมายของประกันสังคมคือความคุ้มครองถ้วนหน้า ใช้การเฉลี่ยความเสี่ยงทุกคน ต้องรับคนป่วยหนักและต้องอยู่ได้ในวิกฤตเศรษฐกิจ ถ้าให้สำนักงานประกันสังคมทำตัวเป็นลูกค้ารายใหญ่ของบริษัทประกัน วันหนึ่งบริษัทประกันก็ยังมีสิทธิ์ขึ้นเบี้ย เปลี่ยนเงื่อนไข หรือถอนสัญญา ในขณะที่รัฐห้ามมีจุดล้มเหลวเดียวแบบนั้น
นั่นคือ ระบบประกันสังคมถูกสร้างมาเพื่อรับความเสี่ยงแทนสังคม ในขณะที่ประกันสุขภาพเอกชนถูกสร้างมาเพื่อหลีกเลี่ยงและบริหารความเสี่ยงให้คุ้มค่าเชิงธุรกิจ ต่อให้เอาเงินสมทบทั้งประเทศไปซื้อประกันเอกชนแบบกลุ่ม ก็ไม่ได้เปลี่ยนธรรมชาติของเอกชน วันหนึ่งเมื่อสังคมแก่ลง ค่าใช้จ่ายสูงขึ้น และคนป่วยเรื้อรังกลายเป็นคนส่วนใหญ่ บริษัทประกันย่อมต้องขึ้นเบี้ย ลดสิทธิ หรือถอนตัว (แบบที่ผู้ทำประกันสุขภาพจำนวนหนึ่งกำลังโกรธแค้น) ซึ่งเป็นพฤติกรรมที่ถูกต้องตามตรรกะธุรกิจ แต่เป็นสิ่งที่รัฐทำไม่ได้ เพราะรัฐไม่มีสิทธิ์เลือกว่าจะดูแลใครหรือไม่ดูแลใคร
ในระยะสั้น ประกันเอกชนอาจดูมีประสิทธิภาพกว่า คล่องตัวกว่า และบริการดีกว่า แต่ในระยะยาว รัฐกลับได้เปรียบเชิงโครงสร้าง เพราะไม่ต้องทำกำไร ไม่ต้องจ่ายเงินปันผล และสามารถเฉลี่ยความเสี่ยงข้ามคน ข้ามรุ่น และข้ามวัฏจักรเศรษฐกิจได้ การเอาแกนหลักของระบบไปฝากไว้กับสัญญาทางธุรกิจที่เปลี่ยนเงื่อนไขได้จึงเท่ากับสร้างจุดเปราะบางระดับชาติ
สิ่งที่ทำได้ แต่ไม่ใช่แทนทั้งระบบคือการใช้ประกันสังคมเป็นแกนหลัก ใช้เอกชนเป็นส่วนเสริม เช่น reinsurance บางส่วน การจัดการเฉพาะโรค หรือ มีภาคประกันสมัครใจเพิ่ม ไม่ใช่ยกทั้งกองไปให้เอกชนถือ
ดังนั้น ปัญหาที่แท้จริงไม่ใช่ว่าทำไมไม่ใช้เอกชน แต่คือทำไมรัฐที่มีความได้เปรียบเชิงระบบอยู่แล้วจึงบริหารกองความเสี่ยงได้ไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร และคำตอบนั้นไม่ได้อยู่ที่การเปลี่ยนมือไปให้เอกชน แต่อยู่ที่ธรรมาภิบาล ความโปร่งใส และแรงจูงใจในการบริหารของระบบประกันสังคมเอง
ผลประโยชน์ชราภาพ
สวัสดิการสำคัญที่ทับซ้อนอีกข้อคือระบบบำเหน็จบำนาญระหว่างข้าราชการ กบข. ประกันสังคม และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ข้าราชการเมื่อเกษียณเมื่อมีอายุราชการเกิน 25 ปี จะได้รับบำนาญ ถ้าน้อยกว่าจะได้รับบำเหน็จ ในปีงบประมาณ 2568 รัฐบาลตั้งงบประมาณรายจ่ายสำหรับบำเหน็จบำนาญข้าราชการไว้ประมาณ 3.3 - 3.5 แสนล้านบาท เพื่อดูแลบุคลากรประมาณสามล้านคน คิดเป็นสัดส่วนประมาณ 10% ของงบประมาณประจำปี
ที่ชนเข้าตรงๆ กับผลประโยชน์ชราภาพของประกันสังคมคือการออมผ่าน กบข. ที่เป็นองค์การมหาชน มีอัตราการออมบังคับของเงินเดือน รัฐสมทบ 3% และเงินชดเชย 2% ของเงินเดือนที่ไม่มีเพดาน ข้าราชการบังคับ 3% เลือกออมเพิ่มเองโดยรวมกับเงินสะสมปกติแล้วต้องไม่เกิน 30% ปัจจุบัน กบข. มีสมาชิกประมาณ 1.1 ล้านคน มีมูลค่าทรัพย์สินประมาณ 1.49 ล้านล้านบาท ที่เป็นเงินออมของสมาชิกในบัญชีรายบุคคล แยกจากงบประมาณรัฐอย่างชัดเจน บอร์ดมีทั้งผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินและผู้แทนสมาชิก เพื่อกำกับการลงทุนภายใต้เป้าหมายเพิ่มมูลค่าเงินระยะยาว ผลตอบแทนของ กบข. ขึ้นกับการลงทุนและภาวะตลาด ผลลัพธ์เมื่อเกษียณจึงเป็นเงินก้อนที่เห็นชัดในระดับหลักล้านถึงหลายล้านบาท ระบบมีความโปร่งใสเพราะสมาชิกเห็นเงินเข้า ผลตอบแทน และเลือกแผนลงทุนได้เอง แต่ไม่การันตีผลลัพธ์ ความเสี่ยงเป็นรายบุคคล ใครออมมากหรือเลือกแผนเหมาะสมย่อมได้มากกว่า ในภาพรวม กบข. ทำหน้าที่เสมือนกองทุนบำนาญสมัยใหม่ ผลตอบแทนที่ดีช่วยลดภาระรัฐทางอ้อม ขณะที่ความเสี่ยงหลักอยู่ที่สมาชิก
สำหรับประกันสังคม อัตราเงินสมทบ ลูกจ้าง 3% นายจ้าง 3% รัฐ 1% โดยมีเพดานค่าจ้าง 15,000 บาท/เดือน ผู้ประกันตนรับเป็นบำนาญรายเดือนตลอดชีพหรือบำเหน็จถ้ามีเวลาสมทบน้อยกว่า 15 ปี ลักษณะเงินเป็นกองทุนรวม ความเสี่ยงถูกแชร์ทั้งระบบ บำนาญรายเดือนคำนวณจากฐานค่าจ้างเฉลี่ยที่มีเพดานและจำนวนเดือนที่ส่งเงินสมทบเกินฐานโดยไม่ได้มีความสัมพันธ์โดยตรงกับเงินสมทบจริง ส่วนบำเหน็จคำนวณจากเงินสมทบกรณีชราภาพและผลประโยชน์จากการลงทุน กองทุนประกันสังคม มีจำนวนสมาชิกรวมทุกมาตรา ประมาณ 24.7 ล้านคน มูลค่าสินทรัพย์สุทธิประมาณ 2.67 ล้านล้านบาท เป็นมูลค่าเฉพาะส่วนชราภาพประมาณ 2.4 ล้านล้านบาท เป็นเงินกองทุนสะสมที่ใหญ่ที่สุดในไทย
ประกันสังคมบริหารสวัสดิการชราภาพแบบกองทุนรวม เฉลี่ยความเสี่ยงระหว่างคนจำนวนมาก ปริมาณเงินต่อหัวถูกจำกัดด้วยเพดานและสูตร จึงคุมเสถียรภาพได้ แต่ยากจะยกระดับจำนวนเงินต่อคนให้สูง เมื่อพิจารณาจำนวนเงิน เงินสมทบชราภาพรวม 7% ของค่าจ้าง (มีเพดาน 15,000 บาท) ทำให้เงินเข้ากองทุนต่อคนสูงสุดราว 1,050 บาท/เดือน ผลลัพธ์จึงเป็นบำนาญรายเดือนระดับไม่กี่พันบาท สำหรับผู้ส่งยาวจะมั่นคงแต่ไม่สูง ผู้ประกันตนจึงคาดเดาได้ระดับหนึ่ง แต่รู้สึกห่างจากเงินที่จ่ายจริง
ผู้กำหนดทิศทางการลงทุนคือคณะกรรมการประกันสังคมซึ่งเป็นบอร์ดระดับนโยบาย มีอำนาจอนุมัติกรอบ กลยุทธ์ และสัดส่วนการลงทุนของกองทุนทั้งหมด โดยเฉพาะกองทุนชราภาพที่มีขนาดใหญ่ที่สุด บอร์ดชุดนี้ประกอบด้วยตัวแทนฝ่ายรัฐ นายจ้าง ลูกจ้าง และผู้ทรงคุณวุฒิบางส่วน แต่ไม่ได้ถูกออกแบบมาให้เป็นบอร์ดนักลงทุนมืออาชีพโดยตรงเหมือนกองทุนบำนาญสมัยใหม่ การดำเนินการลงทุนในเชิงเทคนิค อยู่ที่ฝ่ายบริหารการลงทุนของสำนักงานประกันสังคมmujทำหน้าที่จัดพอร์ตตามกรอบที่บอร์ดอนุมัติ เนื่องจากเงินประกันสังคมไม่ใช่บัญชีรายบุคคลและไม่ได้ผูกผลตอบแทนกับสมาชิกแต่ละคนโดยตรง การลงทุนจึงถูกออกแบบให้ระมัดระวังและปลอดภัย มากกว่าเพิ่มผลตอบแทนสูงสุดในระยะยาว ทำให้บทบาทของผู้บริหารการลงทุนถูกจำกัดด้วยกติกา กฎหมาย และแรงกดดันทางนโยบาย
นั่นคือในมุมการบริหาร กบข. ทำงานแบบกองทุนลงทุนเต็มรูปแบบ แยกเงินออมออกจากงบรัฐ ใช้ธรรมาภิบาลและวินัยการลงทุนเป็นแกน เป็นเงินออมจริงของสมาชิกที่ผลลัพธ์ผันผวนได้ ส่วนประกันสังคมบริหารกองทุนชราภาพในฐานะกองทุนรวมของแรงงาน ต้องคำนึงถึงสิทธิวันนี้กับภาระในอนาคต ใช้สูตรบำนาญและการเฉลี่ยความเสี่ยงมากกว่าการชี้ชัดผลตอบแทนรายคน ช่วยพยุงรายได้ยามแก่ให้แรงงานจำนวนมาก ลดความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้าง แต่เผชิญโจทย์สังคมสูงวัยและเพดานเงินสมทบที่กดระดับบำนาญ นั่นคือทั้งสองระบบตอบโจทย์คนละแบบ
นอกจากนี้ผู้ประกันตนสามารถรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเป็นสวัสดิการพื้นฐานที่รัฐจ่ายให้ผู้สูงอายุเกือบถ้วนหน้าผ่านงบประมาณแผ่นดิน โดยใช้งบประจำปีราว 8-9 หมื่นล้านบาทต่อปี สำหรับผู้รับผลประโยชน์ 11–12 ล้านคน และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องตามการเพิ่มขึ้นของสังคมสูงวัย สวัสดิการนี้ไม่ใช่ระบบออม ไม่ได้ผูกกับเงินสมทบหรือการลงทุน แต่เป็นการโอนเงินตรงจากงบรัฐ จึงสะท้อนภาระการคลังแบบเต็มๆ เป็นตัวอย่างชัดเจนของสวัสดิการที่ไม่มีเงินสะสมรองรับ ต้องพึ่งรายได้ภาษีของคนวัยทำงานในแต่ละปี
สิ่งที่ชี้ชะตาผลประโยชน์ชราภาพในระยะยาวไม่ใช่แค่อัตราเงินสมทบ แต่คือความสามารถในการลงทุนเงินออมให้เติบโตเหนือเงินเฟ้อ หากเงินออมถูกพักไว้ในสินทรัพย์ผลตอบแทนต่ำเป็นเวลานาน มูลค่าที่แท้จริงจะถูกกัดกิน แม้ระบบจะไม่ล้มทันที แต่ผู้รับสิทธิจะจนลงโดยไม่รู้ตัว นอกจากนี้ ประเทศไทยก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงวัยระดับสุดยอด จำนวนผู้รับผลประโยชน์ชราภาพจะเพิ่มเร็วกว่าเงินสมทบจากคนทำงาน ระบบที่พึ่งพาการเฉลี่ยความเสี่ยงหรือการจ่ายจากเงินสมทบเพียงอย่างเดียวจึงตึงตัวขึ้นโดยอัตโนมัติ การลงทุนเงินออมให้เติบโตเหนือเงินเฟ้อจึงไม่ใช่ทางเลือก แต่เป็นกลไกรับมือโครงสร้างประชากร หากการลงทุนอ่อนแอ ภาระจะถูกผลักไปที่คนรุ่นถัดไปหรือภาษีรัฐ แต่ถ้าการลงทุนมีประสิทธิภาพ เงินสมทบเท่าเดิมสามารถรองรับผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้นได้ดีขึ้น ผลของสังคมผู้สูงวัยทำให้คำถามเรื่องธรรมาภิบาล ความเสี่ยง และผลตอบแทนของกองทุนบำเหน็จบำนาญ กลายเป็นประเด็นที่สำคัญอย่างยิ่ง
กบข. (แผนหลัก) มีผลตอบแทนเฉลี่ยสะสม 10 ปีย้อนหลังอยู่ที่ประมาณ 3% - 4.5% ต่อปี โดยในปี 2567 ทำผลตอบแทนได้ 4.12% และในปี 2568 แผนสมดุลตามอายุสูงถึง 8.93% ประกันสังคม มีผลตอบแทนเฉลี่ยย้อนหลัง 10 ปี อยู่ที่ประมาณ 2.5% - 3.5% ต่อปี โดยในปี 2567 ทำได้ 2.71% อย่างไรก็ตาม ในปี 2568 ประกันสังคมมีการปรับพอร์ตครั้งใหญ่จนทำผลตอบแทนพุ่งขึ้นมาอยู่ที่ 6.1%
หากมองในแง่ผลตอบแทนจากการลงทุน ผู้เขียนให้ กบข. ชนะ ไม่ใช่เพียงจากจากนโยบายที่กล้าเสี่ยงมากกว่า มีกระจายการลงทุนไปในต่างประเทศและสินทรัพย์ทางเลือก และให้สมาชิกเลือกแผนเองได้ หรือการที่ประกันสังคมมีข้อจำกัดในการลงทุนสินทรัพย์เสี่ยงมากกว่า แต่กำลังทยอยปรับพอร์ตโดยลดสัดส่วนสินทรัพย์เสี่ยงต่ำจาก 70% เหลือ 60% เพื่อเพิ่มโอกาสทำกำไรให้สูงขึ้นในระยะยาว แต่เพราะด้านความโปร่งใสในการดำเนินงาน
เมื่อพิจารณาความโปร่งใสด้านการลงทุน ควรมองควบคู่กับประวัติปัญหาและการจัดการปัญหา กบข. ไม่ได้เป็นระบบที่ไร้ปัญหา เช่น ปี 2552 มีเรื่องผลขาดทุนกว่า 7 หมื่นล้านบาท ข้อกล่าวหาเกี่ยวกับความไม่โปร่งใสในการซื้อขายหุ้นและการใช้ข้อมูลภายในของผู้บริหารบางราย และการให้กับผู้บริหาร จนถูกตรวจสอบจากสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.) ปัญหาผลตอบแทนกระทบความเชื่อมั่นโดยตรง เพราะผลตอบแทนของ กบข. สะท้อนเข้าบัญชีสมาชิกแบบรายบุคคลทันที วิธีที่ กบข. รับมือกับปัญหาคือปรับโครงสร้างการสื่อสาร เปิดเผยข้อมูลเชิงลึกมากขึ้น อธิบายเหตุผลเชิงนโยบายการลงทุนอย่างเป็นระบบ และพัฒนาเครื่องมือให้สมาชิกเห็นภาพความเสี่ยง–ผลตอบแทนระยะยาว และการรายงานผลตอบแทนเทียบเกณฑ์อ้างอิงอย่างต่อเนื่อง นั่นคือปัญหาถูก ดึงขึ้นมาถกในที่สาธารณะและกลายเป็นแรงผลักให้ธรรมาภิบาลของกองทุนดีขึ้น ไม่ใช่ถูกกลบหรือปล่อยให้คลุมเครือ
ในฝั่งของประกันสังคม คำถามที่ถูกตั้งไม่ใช่แค่เรื่องผลตอบแทนต่ำหรือสูง แต่รวมถึงความไม่ชัดเจนของกระบวนการลงทุน ความโปร่งใสของการตัดสินใจ การกระจุกตัวของอำนาจในบอร์ด และข้อกังวลเรื่องการนำเงินกองทุนไปผูกกับนโยบายรัฐหรือเป้าหมายที่ไม่สอดคล้องกับหลักประกันความเสี่ยงของผู้ประกันตน เกิดข่าวให้กังขาเป็นระยะ เช่น กรณีศรีพันวาปี 2563, กรณีหุ้น STARK และกองทุน URBNPF ปี 2567, อาคาร SKYY9 และ TU Dome ปี 2568, การขาดทุนจากหุ้น EA ปี 2569 ปัญหาเหล่านี้มักไม่ถูกคลี่คลายผ่านการเปิดข้อมูลเชิงระบบ การตอบสนองส่วนใหญ่ยังอยู่ในรูปของคำชี้แจงกว้างๆ หรือการอ้างกรอบกฎหมาย มากกว่าการเปิดเผยข้อมูลเพื่อให้สังคมตรวจสอบเชิงเหตุผล
ความแตกต่างเชิงโครงสร้างจึงปรากฏชัด กบข. มีสมาชิกที่รับรู้ผลกระทบโดยตรง มีแรงจูงใจสูงในการตั้งคำถาม และมีช่องทางให้แรงกดดันนั้นย้อนกลับไปสู่การปรับนโยบาย ส่วนประกันสังคม ผู้ประกันตนไม่เห็นความเชื่อมโยงระหว่างผลตอบแทนการลงทุนกับสิทธิประโยชน์รายบุคคลอย่างชัดเจน ทำให้แรงกดดันด้านความโปร่งใสอ่อนกว่า แม้ขนาดเงินกองทุนและผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจจะใหญ่กว่ามากก็ตาม
เมื่อเทียบกันในเชิงนโยบาย บทเรียนจาก กบข. ชี้ว่าการมีปัญหาไม่ใช่เรื่องผิด แต่การยอมให้ปัญหาถูกเปิดเผย ตรวจสอบ และใช้เป็นฐานปรับปรุงระบบ คือหัวใจของความน่าเชื่อถือ ในขณะที่กรณีของประกันสังคมยังสะท้อนช่องว่างสำคัญระหว่างบทบาทของกองทุนระดับชาติ กับมาตรฐานความโปร่งใสที่สังคมควรคาดหวัง หากประกันสังคมต้องการความชอบธรรมในระยะยาว การจัดการปัญหาไม่ควรจบที่การป้องกันความเสี่ยงเชิงกฎหมายหรือการเมือง แต่ต้องขยับไปสู่การเปิดข้อมูลเชิงลึกในระดับที่ทำให้การตรวจสอบเป็นไปได้จริง เช่นเดียวกับที่ กบข. เคยถูกกดดันและปรับตัวมาแล้ว
ประกันสังคมโอนการลงทุนไปให้นักลงทุนมืออาชีพจะดีไหม?
การโอนการตัดสินใจลงทุนเชิงเทคนิคไปให้นักลงทุนมืออาชีพจริงๆ เช่น มี CIO อิสระ ใช้ บลจ. หรือกองทุนระดับโลกบริหารพอร์ต ภายใต้กรอบชัดเจน แบบนี้มีข้อดีชัดเจนเพราะช่วยลดปัญหาเชิงระบบราชการ การเมืองแทรก และความระมัดระวังเกินเหตุที่ทำให้ผลตอบแทนระยะยาวต่ำกว่าศักยภาพ กองทุนขนาดใหญ่ระดับล้านล้านบาทควรได้ประโยชน์จากการประหยัดจากขนาดและการจัดสรรสินทรัพย์ที่ซับซ้อนกว่าที่หน่วยงานรัฐทำเองได้
แต่ถ้าคิดว่าแค่จ้างมืออาชีพแล้วทุกอย่างจะดีขึ้นเอง นั่นคือความเข้าใจผิด เพราะปัญหาหลักของประกันสังคมคือกติกาที่ล้อมมืออาชีพเหล่านั้นไว้ ถ้ากรอบการลงทุนยังถูกล็อกด้วยกฎหมาย ความกลัวทางการเมือง และเป้าหมายที่ไม่ชัด มืออาชีพก็จะถูกบังคับให้ลงทุนแบบราชการอยู่ดี ดังนั้นต้องปฏิรูปกรอบ กติกา และธรรมาภิบาลควบคู่กัน เงื่อนไขที่ทำให้โอนการลงทุนให้มืออาชีพ อย่างน้อยมีสามข้อ คือ ต้องแยกบทบาทชัด ระหว่างบอร์ดนโยบายที่กำหนดเป้าหมายและความเสี่ยงที่รับได้ กับทีมลงทุนผู้ตัดสินใจเชิงเทคนิค ต้องมีความโปร่งใสระดับเดียวกับกองทุนบำนาญสมัยใหม่ รายงานผลตอบแทน ความเสี่ยง และเหตุผลของการตัดสินใจอย่างสม่ำเสมอ และต้องเพิ่มเสียงของผู้ประกันตนในธรรมาภิบาล เพื่อให้ความเสี่ยงที่รับเป็นความเสี่ยงที่เจ้าของเงินยอมรับได้
เงินสมทบจากรัฐ
ตามกฎหมาย รัฐบาลมีหน้าที่ต้องสมทบเงินเข้ากองทุนประกันสังคมตามสัดส่วนที่กำหนดไว้ เช่น อัตราประมาณร้อยละ 2.75 ของค่าจ้างสำหรับผู้ประกันตนตามมาตรา 33 อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ การสมทบของรัฐไม่ได้เกิดขึ้นอย่างครบถ้วนและตรงเวลาทุกปีในลักษณะอัตโนมัติเหมือนเงินสมทบจากนายจ้างและลูกจ้าง ส่งผลให้ในงบการเงินของกองทุนปรากฏยอดเงินที่รัฐบาลควรจ่ายในฐานะลูกหนี้ แม้เงินสดจะยังไม่ถูกโอนเข้ากองทุนจริง
ประเด็นนี้มีความอ่อนไหวอย่างยิ่ง เพราะผู้ประกันตนและนายจ้างไม่มีสิทธิ์ค้างชำระ หากไม่จ่ายถือว่าผิดกฎหมายและมีบทลงโทษชัดเจน ในขณะที่รัฐสามารถเลื่อนการจ่ายออกไปได้ผ่านกระบวนการงบประมาณ ความแตกต่างดังกล่าวก่อให้เกิดคำถามเรื่องมาตรฐานที่ไม่เท่าเทียม และยิ่งตอกย้ำความกังวลเมื่อข้อมูลยอดเงินค้างชำระไม่ได้ถูกเปิดเผยอย่างเป็นระบบและสม่ำเสมอในรายงานงบการเงินต่อสาธารณะ
ในเชิงบัญชี เงินสมทบที่รัฐบาลควรจ่ายแต่ยังไม่จ่ายจริง จะถูกบันทึกเป็นลูกหนี้ของรัฐบาลในงบดุลของกองทุน หมายความว่าแม้ตัวเลขสิทธิเรียกร้องจะปรากฏอยู่ในบัญชี แต่สภาพคล่องของกองทุนไม่ได้เพิ่มขึ้นตามนั้น สำหรับผู้ประกันตนทั่วไป สิ่งที่มองเห็นได้โดยตรงกลับเป็นตัวเลขศูนย์ในช่องเงินสมทบจากรัฐในระบบหรือเอกสารแสดงประวัติการส่งเงินสมทบ และที่สำคัญคือไม่สามารถทราบได้ชัดเจนว่า รัฐค้างชำระอยู่เป็นจำนวนเท่าใด ค้างมานานเพียงใด และมีแผนชำระเมื่อใด
ความไม่ชัดเจนนี้สร้างทั้งความสับสนและความไม่ไว้วางใจ เพราะผู้ประกันตนไม่มีข้อมูลเพียงพอในการประเมินความรับผิดชอบของรัฐต่อกองทุน แตกต่างจากเงินสมทบของตนเองและของนายจ้างที่ตรวจสอบได้เป็นรายเดือน การค้างจ่ายที่มองไม่เห็นและวัดไม่ได้จึงกลายเป็นภาระที่ถูกผลักให้แบกรับร่วมกันโดยปริยาย โดยไม่มีกรอบเวลาหรือกลไกความรับผิดที่ชัดเจน
ข่าวและข้อถกเถียงในบางช่วงเกี่ยวกับการนำเงินค้างชำระหรือเงินสะสมของกองทุนประกันสังคมไปเชื่อมโยงกับบทบาทกันชนทางการคลังหรือโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐ แม้จะไม่เกิดขึ้นจริง ก็ยังตอกย้ำความกังวลเรื่องความเป็นเจ้าของกองทุนและความเป็นอิสระทางการเงิน เมื่อไม่มีข้อมูลตัวเลขที่เปิดเผยและตรวจสอบได้ ความเชื่อมั่นของผู้ประกันตนจึงถูกกัดกร่อนอย่างต่อเนื่อง
ในภาพรวม ปัญหาไม่ได้อยู่แค่การค้างจ่ายเชิงเทคนิคทางบัญชี แต่คือการขาดกลไกสมทบจากรัฐที่มีวินัย โปร่งใส และตรวจสอบได้ในระดับเดียวกับที่ผู้ประกันตนและนายจ้างต้องปฏิบัติตาม ความชอบธรรมของระบบย่อมถูกตั้งคำถาม และความไว้วางใจต่อกองทุนซึ่งควรเป็นหลักประกันระยะยาวของแรงงานก็ยิ่งเปราะบางลง
ปัญหาของระบบ
โครงสร้างการเงินการลงทุนและบำนาญ
เมื่อพิจารณาโครงสร้างปัญหาของกองทุนประกันสังคม โดยเฉพาะกองทุนชราภาพ จะเห็นว่าการรวมเงินสมทบทั้งหมดไว้ในกองเดียวโดยไม่แยกเป็นบัญชีรายบุคคล ทำให้ผู้ประกันตนไม่สามารถมองเห็นความสัมพันธ์โดยตรงระหว่างเงินที่ตนจ่ายเข้าไป ผลตอบแทนจากการลงทุน และสิทธิประโยชน์ที่จะได้รับในอนาคต ความคลุมเครือนี้บั่นทอนความสามารถในการประเมินความคุ้มค่าและลดแรงจูงใจในการติดตามตรวจสอบการบริหารกองทุน
ในด้านการลงทุน การบริหารยังขาดความเป็นอิสระเชิงวิชาชีพ ถูกครอบด้วยกรอบกฎหมายและแรงกดดันทางการเมือง ทำให้การตัดสินใจลงทุนไม่ยืดหยุ่นและไม่สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจระยะยาว ขณะเดียวกัน เพดานฐานเงินเดือนที่ใช้คำนวณเงินสมทบไม่ขยับมากว่าสามสิบปี ส่งผลให้รายได้ของกองทุนเติบโตช้ากว่าภาระผูกพันในอนาคต โดยเฉพาะในบริบทของสังคมสูงวัยที่จำนวนผู้รับบำนาญเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง
เมื่อความจำเป็นในการเพิ่มเพดานฐานเงินเดือนถูกหยิบยกขึ้นมาในช่วงหลัง ผู้ประกันตนจำนวนไม่น้อยกลับรู้สึกช็อกและมองว่าเป็นการเพิ่มภาระกะทันหัน ทั้งที่ในเชิงโครงสร้าง นี่คือการปรับสิ่งที่ควรปรับมานานแล้ว ปัญหาไม่ได้อยู่ที่การปรับเพดานโดยตัวเอง แต่อยู่ที่การขาดการสื่อสารล่วงหน้าและการไม่ทำให้ผู้ประกันตนเห็นภาพสะสมว่า หากเพดานถูกปรับอย่างค่อยเป็นค่อยไปตามการเติบโตของรายได้และเงินเฟ้อ ภาระจะกระจายบางลงและระบบจะไม่ตึงตัวเช่นปัจจุบัน
สูตรบำนาญและสิทธิประโยชน์หลายส่วนยังคงยึดกับโครงสร้างประชากรและตลาดแรงงานในอดีต ไม่สะท้อนอายุขัยที่ยาวขึ้น อัตราการเกิดที่ลดลง และสัดส่วนแรงงานต่อผู้เกษียณที่ถดถอยลง ภาระผูกพันในอนาคตจึงถูกเลื่อนและซ่อนอยู่ในกติกาเดิม มากกว่าถูกสะท้อนอย่างโปร่งใสในงบดุลของระบบ ผลคือผู้ประกันตนไม่สามารถประเมินได้ชัดว่าการสมทบในวันนี้จะให้หลักประกันระดับใดในวันข้างหน้า
ความพยายามปรับระบบด้วยแนวคิด CARE ซึ่งคำนวณบำนาญจากรายได้เฉลี่ยตลอดช่วงชีวิตการทำงาน ถือเป็นก้าวที่ช่วยเพิ่มความเป็นธรรมและลดความบิดเบือนจากรายได้ช่วงปลายอาชีพ แต่ CARE แก้ปัญหาเชิงการกระจายผลประโยชน์ได้มากกว่าปัญหาเชิงฐานรายได้ หากเงินสมทบโดยรวมยังไม่เพียงพอ ผลตอบแทนจากการลงทุนไม่สอดคล้องกับภาระผูกพัน ระบบก็จะยิ่งพึ่งพาเงินของผู้ทำงานรุ่นปัจจุบันเพื่อจ่ายผู้รับสิทธิในปัจจุบัน ซึ่งยิ่งตอกย้ำความจำเป็นของการปฏิรูปเชิงโครงสร้างและการสื่อสารนโยบายอย่างตรงไปตรงมา หากต้องการรักษาความเชื่อมั่นและความยั่งยืนของประกันสังคมในระยะยาว
การทำงานของระบบและการปรับตัว
ระบบประกันสังคมยังคงทำงานบนกติกาและกรอบความคิดแบบเดิม เน้นการปฏิบัติตามระเบียบมากกว่าการปรับตัวเชิงรุกต่อบริบทที่เปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ว ทั้งโครงสร้างเศรษฐกิจ ตลาดแรงงาน และสังคมไทยได้เปลี่ยนไปอย่างมีนัยสำคัญ แต่การทบทวนกติกาหลักของระบบยังเกิดขึ้นอย่างจำกัดและเชื่องช้า ส่งผลให้กลไกจำนวนมากไม่สะท้อนความเป็นจริงของแรงงานในปัจจุบันและอนาคต
ตลาดแรงงานไทยมีสัดส่วนผู้ประกอบอาชีพอิสระ แรงงานนอกระบบ งานแพลตฟอร์ม และการจ้างงานที่ไม่มั่นคงเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง ขณะที่ระบบประกันสังคมยังตั้งอยู่บนสมมติฐานความสัมพันธ์แบบลูกจ้าง–นายจ้างเป็นหลัก กลไกการสมทบ สิทธิประโยชน์ และการเข้าถึงระบบจึงไม่สอดคล้องกับรูปแบบการทำงานที่รายได้ผันผวน ย้ายงานบ่อย หรือไม่มีนายจ้างชัดเจน ทำให้แรงงานกลุ่มใหม่จำนวนมากอยู่ชายขอบของระบบ หรือเข้า–ออกระบบอย่างไม่ต่อเนื่อง
ในเวลาเดียวกัน การมีสวัสดิการถ้วนหน้าอื่นของรัฐ เช่น ระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าและเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ได้เปลี่ยนภูมิทัศน์ของรัฐสวัสดิการไปอย่างสิ้นเชิง ผู้ประกันตนจำนวนไม่น้อยเริ่มตั้งคำถามว่าการจ่ายเงินสมทบเพิ่มเติมให้ประกันสังคมให้คุณค่าเพิ่มอะไร เมื่อสิทธิด้านสุขภาพพื้นฐานสามารถเข้าถึงได้โดยไม่ต้องสมทบ และในบางกรณีคุณภาพหรือความสะดวกที่ได้ก็ถูกมองว่าไม่แตกต่าง หรือแม้แต่ด้อยกว่า
ความซ้อนทับของบทบาทด้านสุขภาพระหว่างประกันสังคมกับระบบบัตรทอง ทำให้ภาพลักษณ์ของประกันสังคมด้านนี้ไม่ชัดเจน ระบบไม่สามารถอธิบายได้อย่างหนักแน่นว่าเงินที่จ่ายเพิ่มแปลงเป็นความคุ้มครองที่แตกต่างหรือเหนือกว่าอย่างไร ทั้งในเชิงคุณภาพ ความต่อเนื่องของการรักษา หรือการจัดการความเสี่ยงระยะยาว ผลคือผู้ประกันตนมองเห็นต้นทุนที่ต้องจ่าย แต่ไม่เห็นคุณค่าที่เพิ่มขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม
เมื่อระบบไม่สามารถปรับกติกาให้ทันต่อรูปแบบการทำงานใหม่ และไม่สามารถสื่อสารบทบาทที่แตกต่างจากสวัสดิการถ้วนหน้าอื่นได้อย่างชัดเจน ความรู้สึกไม่เป็นธรรมและความไม่คุ้มค่าจึงสะสมเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ประกันสังคมจึงถูกมองว่าเป็นระบบที่ยึดติดกับอดีต มากกว่าจะเป็นเครื่องมือคุ้มครองความเสี่ยงของแรงงานในโลกการทำงานยุคใหม่ ซึ่งหากไม่เร่งปรับตัวเชิงโครงสร้างและเชิงแนวคิด ช่องว่างระหว่างระบบกับผู้ประกันตนจะยิ่งขยายกว้างในระยะยาว
ธรรมาภิบาลและความชอบธรรมของระบบ
ระบบยังไม่แสดงบทบาทเชิงรุกในฐานะผู้ยืนเคียงข้างและต่อรองเพื่อผลประโยชน์ของผู้ประกันตนอย่างชัดเจน ในขณะที่ผู้ประกันตนมีความคาดหวังสูงขึ้นจากการเข้าถึงข้อมูลที่มากและหลากหลายกว่าเดิม การสื่อสารของระบบกลับยังไม่สามารถอธิบายเหตุผลเชิงโครงสร้างและข้อจำกัดเชิงนโยบายได้อย่างเป็นระบบ น่าเชื่อถือ และทันต่อความสงสัยของสังคม ภาพลักษณ์ของประกันสังคมจึงถูกมองว่าเป็นเพียงกลไกจัดเก็บเงิน มากกว่าการเป็นตัวแทนผลประโยชน์ของแรงงาน
เมื่อปัจจัยนี้ซ้อนทับกับแรงกดดันทางการเมือง ข้อจำกัดด้านการคลัง และภาพจำเรื่องคอร์รัปชันหรือการแทรกแซงจากภาครัฐ ความเชื่อมั่นจึงยิ่งถูกบั่นทอนจากข้อกังขาที่เกิดขึ้นซ้ำๆ ในการดำเนินงานของประกันสังคมเอง ไม่ว่าจะเป็นกรณีคดีทุจริตจัดซื้อคอมพิวเตอร์ในปี 2549 คดียักยอกเงินสมทบในปี 2557 ประเด็นแอป SSO Plus ในปี 2569 ตลอดจนการใช้จ่ายที่สังคมตั้งคำถาม เช่น การดูงานหรือการใช้งบปรับปรุงโรงอาหาร ฯลฯ ซึ่งล้วนสะท้อนปัญหาธรรมาภิบาลในสายตาผู้ประกันตน
ยิ่งไปกว่านั้น กระบวนการตรวจสอบและการตัดสินคดีที่ล่าช้า ทำให้ความรับผิดไม่ถูกสะท้อนอย่างทันท่วงที ความรู้สึกว่าไม่มีใครต้องรับผิดจริง จึงค่อยๆ สะสมและกัดกร่อนความชอบธรรมของระบบในระยะยาว ผลลัพธ์คือความไม่ไว้วางใจที่ทับถมอยู่ใต้ผิวน้ำ และพร้อมปะทุขึ้นได้ตลอดเวลาเมื่อมีชนวนใหม่เข้ามากระทบอีกครั้ง
ประกันสังคมไม่ได้เผชิญแค่ปัญหาการเงินหรือประชากร แต่เผชิญวิกฤตความชอบธรรมจากสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนไปเร็วกว่ากติกา ระบบที่ถึงทำงานถูกระเบียบ แต่ไม่ตอบคำถามของผู้สมทบ ไม่สามารถอธิบายคุณค่า ปรับตัวตามบริบท ยืนอยู่ข้างผู้ประกันตน หรือออกหน้าต่อรองเพื่อผลประโยชน์แทนผู้ประกันตน เหตุผลในการดำรงอยู่ของระบบจึงเลือนรางลง
เอาประกันสังคมออกไปเป็นองค์กรอิสระทั้งหมดเลยดีไหม?
คำตอบที่คิดคือไม่ควรทำแบบสุดโต่งทั้งสองทาง ถ้ามองด้านบวก การทำให้ประกันสังคมเป็นองค์กรอิสระอาจช่วยลดวงจรการเมืองออกจากการตัดสินใจเชิงเทคนิค เพิ่มความคล่องตัวในการลงทุน การบริหารกองทุน และการปรับกติกาให้ทันกับสภาพเศรษฐกิจและโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนเร็ว ธรรมาภิบาลสามารถออกแบบให้มืออาชีพจริงรับผิดชอบผลลัพธ์ มีความโปร่งใส และมีตัวแทนผู้ประกันตนที่มีอำนาจจริง ไม่ใช่เพียงเชิงสัญลักษณ์ ในแง่นี้ ความเป็นอิสระช่วยยกระดับความน่าเชื่อถือเชิงเทคนิคได้ชัดเจน
แต่ปัญหาใหญ่คือ ประกันสังคมไม่ใช่กองทุนการเงินอย่างเดียว แต่เป็นสถาบันสวัสดิการที่ผูกกับรัฐ เพราะสิทธิประโยชน์หลายด้านเป็นภาระผูกพันระยะยาวของสังคม ไม่ใช่สัญญาการลงทุนแบบสมัครใจ หากแยกออกเป็นอิสระทั้งหมด รัฐอาจถอยห่างจากความรับผิดทางการเมืองในยามวิกฤต เมื่อเกิดภาวะขาดดุลหรือโครงสร้างประชากรพัง ความเสี่ยงจะถูกผลักกลับมาที่ผู้ประกันตนโดยตรง ซึ่งขัดกับหลักการพื้นฐานของประกันสังคมคือการเฉลี่ยความเสี่ยงระดับสังคม
อีกประเด็นสำคัญคือความชอบธรรม ต่อให้เป็นองค์กรอิสระ หากไม่มีการเชื่อมโยงกับนโยบายสาธารณะ ระบบสวัสดิการอื่น และงบประมาณรัฐ การตัดสินใจเรื่องอัตราสมทบ สิทธิประโยชน์ หรือการปรับกติกา จะขาดฐานความชอบธรรมทางการเมือง และอาจนำไปสู่ความขัดแย้งรุนแรงกว่าเดิม
ทางออกที่มีเหตุผลกว่าคือ แยกอิสระเชิงหน้าที่ ไม่ใช่ตัดขาดจากรัฐ รัฐควรถือหลักการและความคุ้มครองขั้นพื้นฐานไว้ แต่ธรรมาภิบาลต้องมีความรับผิดชัดต่อผลลัพธ์ ไม่ใช่แค่ทำตามระเบียบ ผู้ประกันตนต้องมีเสียงจริงในโครงสร้างกำกับ การลงทุนควรอยู่ภายใต้องค์กรหรือคณะกรรมการอิสระเชิงวิชาชีพ และความโปร่งใสต้องอยู่ในระดับเดียวกับกองทุนบำนาญสมัยใหม่
การทำประกันสังคมให้เป็นองค์กรอิสระทั้งหมด เสี่ยงต่อการหลุดจากหลักสวัสดิการ แต่การปล่อยให้เป็นระบบราชการกึ่งการเมืองแบบเดิม เสี่ยงต่อการความเชื่อมั่นและไร้ประสิทธิภาพ โจทย์อาจไม่ใช่อิสระหรือไม่อิสระ แต่เป็น อิสระในเรื่องอะไร แค่ไหน และใครรับผิดเมื่อผลลัพธ์ไม่เป็นไปตามสัญญาทางสังคม
ลูกจ้าง ควรเลือกเข้าหรือไม่เข้าประกันสังคมได้ไหม?
ในเชิงหลักการ ลูกจ้างไม่ควรมีสิทธิเลือกว่าจะเข้าหรือไม่เข้าประกันสังคม เพราะประกันสังคมถูกออกแบบให้เป็นการประกันภัยทางสังคมแบบบังคับ ไม่ใช่สวัสดิการสมัครใจ ความเสี่ยงที่ระบบนี้รองรับ เช่น การเจ็บป่วย ว่างงาน ทุพพลภาพ หรือชราภาพ เป็นความเสี่ยงเชิงโครงสร้างของตลาดแรงงาน หากเปิดให้เลือกเข้า–ออกได้ คนที่มีความเสี่ยงต่ำมักจะถอนตัวออกจากระบบ เหลือเพียงผู้ที่มีความเสี่ยงสูง ส่งผลให้กลไกการเฉลี่ยความเสี่ยงล้มเหลว ต้นทุนต่อหัวเพิ่มขึ้น และระบบสูญเสียความเป็นประกันไปในที่สุด
แต่การบังคับเข้าระบบย่อมสร้างความรู้สึกไม่เป็นธรรมในระดับปัจเจก โดยเฉพาะในกลุ่มแรงงานที่มีรายได้สูง สุขภาพดี และใช้สิทธิน้อย ซึ่งมักรู้สึกว่าจ่ายแล้วไม่คุ้ม แต่ความไม่คุ้มในระดับบุคคลนี้เป็นผลลัพธ์ที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ของระบบที่มีเป้าหมายหลักคือการคุ้มครองขั้นต่ำและการกันไม่ให้แรงงานตกหล่นจากระบบ มากกว่าการสร้างผลตอบแทนหรือความมั่งคั่งให้ทุกคนเท่าเทียมกัน
หากจะออกแบบทางเลือก ควรเป็นทางเลือกในระดับที่ไม่ทำลายแกนของระบบ เช่น การบังคับเข้าระบบพื้นฐานเพื่อรักษาการเฉลี่ยความเสี่ยงร่วมกันไว้ แต่เปิดพื้นที่ให้เลือกในชั้นบน ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มความคุ้มครองเสริม การเลือกแนวทางการลงทุนของเงินชราภาพบางส่วน หรือการโอนสิทธิบางองค์ประกอบภายใต้เงื่อนไขที่เข้มงวด แนวคิดเช่นนี้ช่วยรักษาความเป็นธรรมเชิงระบบ พร้อมกับเพิ่มความยืดหยุ่นให้สอดคล้องกับความหลากหลายของแรงงานยุคใหม่
ประเด็นสำคัญไม่ใช่ควรให้ลูกจ้างเลือกออกจากประกันสังคมหรือไม่ แต่คือระบบได้ให้คุณค่าเพียงพอสมกับการบังคับหรือยัง ระบบมีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และสะท้อนความเสี่ยงจริงของตลาดแรงงานหรือไม่ หากประกันสังคมสามารถสร้างความเชื่อมั่นในจุดนี้ได้ คำถามเรื่องการอยากออกจากระบบก็จะค่อยๆ ลดความสำคัญลงไปเอง
บทสรุป ควรปกป้องหลักการ แต่ต้องปฏิรูปกลไก
ประกันสังคมยังคงจำเป็นอย่างยิ่งในโลกที่สังคมผู้สูงอายุ งบประมาณรัฐตึงตัว และตลาดประกันเอกชนไม่สามารถหรือไม่ยินดีรับความเสี่ยงสูงในระดับระบบ หลักการของประกันสังคมคือการเฉลี่ยความเสี่ยงข้ามคน ข้ามรุ่น และข้ามช่วงชีวิต จึงเป็นสิ่งที่กลไกตลาดทำไม่ได้และไม่ควรถูกทิ้ง
การปฏิรูปประกันสังคมเป็นนโยบายเชิงโครงสร้างของประเทศ สิ่งที่ต้องเปลี่ยนอย่างจริงจังไม่ใช่หลักการ หากเป็นกลไกการทำงานของระบบ ตั้งแต่ความโปร่งใสของเงินกองทุน สูตรบำนาญที่ต้องสะท้อนโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนไป บทบาทด้านสุขภาพที่ควรชัดเจนและไม่ซ้อนทับกับระบบบัตรทอง ไปจนถึงธรรมาภิบาลที่ต้องมีเสียงของผู้ประกันตนอย่างแท้จริง ไม่ใช่เพียงในนาม
หากไม่ปฏิรูป ระบบจะสูญเสียความชอบธรรม การถกเถียงจะถูกขับเคลื่อนด้วยความรู้สึกและความไม่ไว้วางใจ มากกว่าข้อมูลและข้อเท็จจริงทางการเงิน แต่หากรื้อทิ้งทั้งระบบ ภาระทั้งหมดก็จะย้อนกลับไปตกที่งบประมาณแผ่นดิน ซึ่งสุดท้ายประชาชนทุกคนก็ยังต้องจ่ายอยู่ดี เพียงแค่จ่ายในรูปของภาษีที่มองไม่เห็น และขาดความรู้สึกเป็นเจ้าของ
ของฟรีไม่มีในโลก
เมื่อมองระบบสวัสดิการในระดับมหภาค ความจริงที่หลีกเลี่ยงไม่ได้คือ ไม่มีสวัสดิการใดที่ปราศจากต้นทุน ไม่ว่าต้นทุนนั้นจะถูกจัดเก็บผ่านเงินสมทบหรือผ่านภาษี สังคมย่อมต้องร่วมกันรับภาระของการดูแลกันและกัน ความแตกต่างที่แท้จริงจึงไม่ได้อยู่ที่ว่าใครเป็นผู้จ่าย หรือจ่ายผ่านช่องทางใด แต่อยู่ที่ว่า ภาระนั้นถูกกระจายอย่างเป็นธรรมหรือไม่ และกระบวนการใช้จ่ายมีความโปร่งใสเพียงใด
ในกรณีของประกันสังคม ผู้ประกันตนย่อมรู้สึกถึงความเป็นเจ้าของเงินสมทบโดยตรง เพราะเป็นเงินที่ถูกหักจากรายได้ของตนอย่างต่อเนื่อง ความคาดหวังต่อการใช้จ่ายอย่างสมเหตุสมผล ตรวจสอบได้ และสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของระบบจึงสูงเป็นพิเศษ หากธรรมาภิบาลอ่อนแอ ความไม่พอใจจะเกิดขึ้นได้ง่ายกว่าสวัสดิการที่จัดสรรผ่านงบประมาณทั่วไป
ขณะเดียวกัน เงินภาษีที่นำมาอุดหนุนสวัสดิการถ้วนหน้าในด้านอื่นก็เป็นทรัพยากรของสังคมทั้งหมดเช่นกัน มิได้เกิดขึ้นโดยปราศจากต้นทุนหรือภาระต่อใครบางกลุ่ม เพียงแต่ต้นทุนดังกล่าวถูกกระจายและกลบอยู่ในโครงสร้างภาษีที่มองเห็นไม่ชัดในระดับปัจเจก ยิ่งสะท้อนให้เห็นว่า ธรรมาภิบาลและความโปร่งใสของภาครัฐไม่ใช่ประเด็นเฉพาะของประกันสังคม แต่เป็นเงื่อนไขพื้นฐานของความยั่งยืนของระบบสวัสดิการทั้งระบบ
การปฏิรูปสวัสดิการจึงควรมองไกลกว่าการปรับสิทธิประโยชน์หรืออัตราสมทบเฉพาะหน้า แต่ต้องตั้งคำถามเชิงโครงสร้างว่าระบบถูกออกแบบให้ยั่งยืนพอหรือไม่ ภาระถูกเลื่อนหรือซ่อนเอาไว้ให้คนรุ่นหลัง และมีใครกำลังถูกเอาเปรียบโดยไม่มีเสียงในระบบวันนี้หรือไม่ หากไม่เผชิญกับคำถามเหล่านี้อย่างตรงไปตรงมา สวัสดิการที่ตั้งใจจะคุ้มครองสังคม อาจกลายเป็นภาระที่บั่นทอนความเป็นธรรมระหว่างรุ่นในระยะยาวแทน
จากใจผู้ประกันตน ม. 33 ที่จ่ายเงินสมทบติดเพดานมา 25 ปี ปกติใช้แต่ผลประโยชน์ขูดหินปูน
สุดท้าย ผู้เขียนเข้าใจและยอมรับว่าประกันสังคมมีเป้าหมายเพื่อประกันความคุ้มครองขั้นต่ำให้กับทุกคน และในระบบลักษณะนี้ ผู้ที่มีรายได้สูงย่อมต้องช่วยแบกรับภาระมากกว่า แต่เงื่อนไขสำคัญคือ ระบบต้องทำให้ผู้จ่ายเงินมั่นใจว่าเงินที่สมทบจะถูกใช้ด้วยเหตุผล มีความจำเป็น และสร้างคุณค่าจริงต่อส่วนรวม
เมื่อมองในภาพรวมของนโยบายภาครัฐ สวัสดิการไม่ควรถูกออกแบบให้เปิดช่องให้ใช้เกินความเหมาะสม หรือถูกเอาเปรียบโดยปราศจากกรอบกำกับ สิทธิไม่ควรถูกแยกขาดจากหน้าที่และความรับผิดชอบต่อผู้อื่นและสังคม พฤติกรรมบางอย่าง เช่น การเมาแล้วขับจนเกิดอุบัติเหตุที่ต้องเข้ารับการรักษา ควรมีเงื่อนไขหรือข้อจำกัดในการรับสิทธิ เพื่อสะท้อนความรับผิดส่วนบุคคลควบคู่กับการคุ้มครองทางสังคม
ในทำนองเดียวกัน โครงการหรือนโยบายใดๆ ไม่ควรถูกผลักดันโดยขาดการประเมินอย่างรอบด้าน ทั้งในแง่ผลลัพธ์ ศักยภาพ และความคุ้มค่า ในระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว ครอบคลุมมิติทางสังคม เศรษฐกิจ การคลัง และเทคโนโลยี ฯลฯ ปัญหาและความผิดพลาดอาจเกิดขึ้นได้ และไม่ใช่เรื่องผิดเมื่อมองย้อนกลับแล้วพบข้อบกพร่อง แต่สิ่งที่ไม่ควรเกิดขึ้นคือการทำซ้ำแล้วซ้ำเล่าโดยไม่เรียนรู้หรือแก้ไข
สิ่งที่ต้องการจึงไม่ใช่เพียงการให้ หากคือการรับฟัง ทำความเข้าใจ และตัดสินใจบนข้อมูลที่ครบถ้วน โปร่งใส และตรงไปตรงมา เพื่อประโยชน์ของส่วนรวม เพราะการนำภาษีจากรายได้ การใช้จ่าย หรือทรัพย์สินที่มาด้วยความยากลำบากและอดออมเพื่อสร้างความมั่นคงให้ตนเองและครอบครัว—โดยเฉพาะชนชั้นกลางที่แบกรับภาระเต็มที่และหลีกเลี่ยงไม่ได้—ไปใช้โดยสุรุ่ยสุร่าย ขาดประสิทธิภาพหรือประสิทธิผล ย่อมบั่นทอนกำลังใจและความศรัทธาของผู้คนที่ยังต้องร่วมแบกรับระบบในระยะยาว
สัพเพเหระ
ในการจัดสวัสดิการในไทย บำนาญและสวัสดิการข้าราชการมาเป็นกลุ่มแรก เป็นระบบตั้งแต่ก่อนปี 2500 ออกแบบบนสมมติฐานว่าประชากรวัยทำงานเยอะ ผู้สูงอายุน้อย ค่ารักษาพยาบาลไม่มีเพดานรวมรายปีและครอบคลุมถึงบิดามารดาและบุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะ และมีบำเหน็จเป็นเงินก้อนหรือเงินบำนาญตลอดชีวิตสำหรับผู้เวลาราชการ 25 ปีขึ้นไปที่จ่ายจากงบประมาณแผ่นดิน
แนวคิดประกันสังคมมีตั้งแต่ พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2497 ที่ให้จัดตั้งกองทุนประกันสังคม มีการสมทบทุนจากผู้ประกันตน นายจ้าง และรัฐบาลเพื่อประโยชน์สงเคราะห์ในด้านคลอดบุตร สงเคราะห์บุตร เจ็บป่วย พิการหรือทุพลภาพ ชราภาพ และการฌาปนกิจ แต่กฏหมายนี้ไม่ได้ถูกบังคับใช้
ต่อมามีการก่อตั้งสำนักงานประกันสังคมเมื่อเกิดการขยายตัวภารอุตสาหกรรม ตั้งต้นจากโจทย์ว่าจะทำอย่างไรให้แรงงานนอกระบบราชการมีหลักประกันโดยไม่ทำให้รัฐล้มในระยะยาว พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2533 ได้วางกรอบระบบประกันสำหรับลูกจ้างนอกภาครัฐ แนวคิดหลักคือ ลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐ ร่วมสมทบเพื่อแชร์ความเสี่ยงในแบบประกัน เงินถูกนำไปใช้ทั้งจ่ายสิทธิวันนี้และสะสมสำหรับอนาคต ดำเนินงานโดย สำนักงานประกันสังคม (สปส.) ที่เป็นหน่วยงานของรัฐในสังกัดกระทรวงแรงงาน
สำนักงานประกันสังคมเริ่มเก็บเงินสมทบในปี 2534 อัตราเงินสมทบระยะแรกคือ ลูกจ้าง 1.5% นายจ้าง 1.5% และ รัฐ 1.5% ให้คุ้มครองเฉพาะความเสี่ยงระยะสั้น ได้แก่ ประสบอันตรายหรือเจ็บป่วย ทุพพลภาพ ตาย และคลอดบุตร ในปี 2538 ผู้ประกันตนมาตรา 33 (ลูกจ้างหรือพนักงานประจำ) มีฐานค่าจ้างขั้นต่ำ 1,650 บาท สูงสุด 15,000 บาท ผู้ประกันตนมาตรา 39 (เคยเป็นมาตรา 33 สมัครใจสมทบต่อ) มีฐานค่าจ้าง 4,800 บาท เมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 มีการลดอัตราเงินสมทบชั่วคราวเป็น ลูกจ้าง 1% นายจ้าง 1% และ รัฐ 1% มีการเสนอเพิ่มสิทธิว่างงานในปี 2542
ในขณะเดียวกันด้านสวัสดิการข้าราชการ งบค่าบำนาญและรักษาพยาบาลเพิ่มเร็วกว่า GDP ต่อเนื่อง ภาระงบประมาณเป็นภาระผูกพันระยะยาว งบสวัสดิการและบำนาญจ่ายจากงบประมาณปัจจุบันโดยมีภาระเพิ่มทุกปีตามอายุเฉลี่ย กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ถูกจัดตั้งขึ้นในปี 2540 เป้าหมายหลักเพื่อลดภาระบำนาญข้าราชการที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว เปลี่ยนจากบำนาญล้วนเป็นระบบเงินสะสม ให้ข้าราชการออมร่วมกับรัฐตั้งแต่เริ่มรับราชการ ลดภาระงบประมาณบำนาญในระยะยาว และกระจายความเสี่ยงจากอายุขัยที่ยาวขึ้น
กบข. คือจุดเริ่มต้นที่รัฐยอมรับว่าจ่ายบำนาญแบบเดิมไปต่อไม่ไหวและต้องเปลี่ยนโครงสร้าง นอกจากนี้ มีความชัดเจนขึ้นว่ารัฐไม่สามารถรับภาระสวัสดิการของข้าราชการใหม่ทุกตำแหน่งได้อีก จึงเกิดสถานะพนักงานราชการและพนักงานของรัฐขึ้น เป้าหมายหลักไม่ใช่เพียงเรื่องสมรรถนะและผลงานเท่านั้น แต่เพื่อการควบคุมภาระสวัสดิการระยะยาวด้วย
พนักงานไม่ได้รับสวัสดิการ บำนาญ หรือ กบข. ใช้สำนักงานประกันสังคมเป็นหลักด้านบำนาญและการคุ้มครองความเสี่ยง สวัสดิการเปลี่ยนจากสิทธิข้าราชการเป็นระบบทั่วไปของประชาชน ทำให้ภาระงบประมาณด้านบำนาญไม่เพิ่มแบบทบต้นเร็วเท่าเดิม ความเหลื่อมล้ำด้านสวัสดิการระหว่างข้าราชการเก่าและพนักงานรุ่นใหม่ชัดขึ้น ประกันสังคมถูกผลักให้เป็นเสาหลักของแรงงานทุกกลุ่มมากกว่าที่ออกแบบไว้ตอนแรก
จุดเปลี่ยนเชิงโครงสร้างที่ใหญ่ที่สุดของประกันสังคมเกิดเมื่อปี 2541 มีการเพิ่มสิทธิชราภาพ (บำเหน็จ/บำนาญ) ที่มีอัตราสมทบเพิ่มสำหรับ ลูกจ้าง 1% นายจ้าง 1% และ รัฐ 1% ในปี 2542 และขยับขึ้นเป็น ลูกจ้าง 3% นายจ้าง 3% และ รัฐ 1% ในปี 2545 และมีการเก็บเงินสมทบการว่างงานจาก ลูกจ้าง 0.5% นายจ้าง 0.5% และ รัฐ 0.25% ในปี 2546 ทำให้เกิดตัวเลขรวมการสมทบเงิน ลูกจ้าง 5% นายจ้าง 5% และ รัฐ 2.75% มีการเปลี่ยนแปลงต่อมาบ้าง
ความสำคัญของสิทธิชราภาพคือการเก็บเงินสมทบที่ไม่ใช่แค่เบี้ยประกันความเสี่ยง แต่เป็นเงินออมภาคบังคับระยะยาว ภาระเงินสมทบเพิ่มถาวรเพราะต้องรองรับสังคมสูงวัยในอนาคต
หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าหรือ บัตรทอง เกิดขึ้นในปี 2545 จากแนวคิดประชานิยมและสิทธิพลเมือง บริบทคือรัฐต้องการทำให้การรักษาพยาบาลเป็นสิทธิของพลเมือง ไม่ใช่สิทธิจากการทำงานหรือฐานะทางอาชีพ ใช้งบประมาณแผ่นดินเป็นแหล่งเงิน ครอบคลุมประชาชนที่ไม่มีสิทธิข้าราชการและไม่อยู่ในประกันสังคม ลดความเสี่ยงการล้มละลายจากค่ารักษา บริหารงานโดย สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ที่เป็นองค์การมหาชน
ผลกระทบเชิงโครงสร้างสวัสดิการของบัตรทองคือการรักษาพยาบาลกลายเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของคนไทยทุกคน แต่ในขณะเดียวกัน บัตรทองก็เปลี่ยนภาระด้านสุขภาพให้ตกอยู่กับงบประมาณรัฐและระบบการเงินของโรงพยาบาลโดยตรง
ในปี 2552 กรมกิจการผู้สูงอายุให้เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ สำหรับทุกคนที่มีอายุ 60 ปีขึ้นไป ยกเว้นผู้ที่ได้รับบำนาญหรือสวัสดิการอื่นจากรัฐ มีสิทธิได้รับเงิน 500 บาทต่อเดือนเท่ากันทุกคน โดยไม่จำเป็นต้องยากจน เบี้ยยังชีพนี้เริ่มจากระบบสงเคราะห์ 200 บาทต่อเดือนเฉพาะผู้สูงอายุที่ยากจน ถูกทอดทิ้ง หรือไม่มีผู้อุปการะดูแลที่เริ่มเมื่อปี 2336 และมีการเปลี่ยนแปลงต่อมา จนเมื่อปี 2554 เริ่มใช้ระบบการจ่ายเงินแบบขั้นบันไดตามช่วงอายุ, 60-69 ปี จำนวน 600 บาท, 70-79 ปี 700 บาท, 80-89 ปี 800 บาท และ 90 ปีขึ้นไป 1,000 บาท
ในปี 2554 ประกันสังคมเริ่มรับผู้ประกันตน มาตรา 40 (ผู้ประกอบอาชีพอิสระหรือแรงงานนอกระบบ) ที่ไม่มีนายจ้างและไม่มีเงินเดือนประจำ เป็นการขยายบทบาทประกันสังคมจากลูกจ้างในระบบไปสู่แรงงานทั้งประเทศ กำหนดเงินสมทบแบบเหมาจ่ายรายเดือนที่ไม่ผูกกับฐานเงินเดือน สิทธิประโยชน์เน้นการเจ็บป่วย ทุพพลภาพ และเสียชีวิต ประโยชน์ด้านชราภาพถูกเพิ่มในปี 2561 โดยผู้ประกันตนออมเองเป็นหลักโดยรัฐช่วยสมทบเพิ่ม เป็นเงินสะสมรายบุคคลที่รับเป็นเงินก้อนเมื่ออายุครบตามเกณฑ์ ปัจจุบันผู้สมทบจ่าย 70, 100 หรือ 300 บาท รัฐสมทบ 30, 50 หรือ 100 บาท คุ้มครองการเจ็บป่วย ทุพพลภาพ เสียชีวิต บำเหน็จชราภาพ (100/300 บาท เท่านั้น) และสงเคราะห์บุตร (300 บาท เท่านั้น)
ประกันเพื่อร่วมเสี่ยง
หัวใจของประกันสังคมคือแนวคิดการประกันภัยทางสังคม ไม่ใช่การออมส่วนบุคคล และไม่ใช่การฝากเงินเอาคืนเท่ากันทุกคน ประกันสังคมไม่ใช่ภาระของลูกจ้างฝ่ายเดียว แต่ใช้หลักร่วมรับผิดชอบ 3 ฝ่าย คือ ลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐ ร่วมสมทบ เพราะความเสี่ยงของแรงงาน เกิดจากโครงสร้างเศรษฐกิจร่วมกัน
เป้าหมายคือความมั่นคงขั้นต่ำไม่ใช่ความมั่งคั่ง ประกันสังคมถูกออกแบบให้ป้องกันการตกหล่นจากระบบ และลดความเสี่ยงล้มละลายจากเหตุไม่คาดคิด ไม่ใช่เพื่อให้ทุกคนได้ผลตอบแทนสูงสุด
การดำเนินงานเป็นการแชร์ความเสี่ยง สามฝ่ายช่วยกันจ่ายเงินสมทบเข้ากองกลาง คนที่ไม่เจ็บป่วยหรือไม่ว่างงาน ใช้สิทธิน้อย, คนที่เจ็บป่วยหนัก/ทุพพลภาพ/ว่างงาน ใช้สิทธิมาก, คนเสียชีวิตก่อนสมทบสิทธิที่ไม่ได้ใช้ให้ผู้อายุยืน นั่นคือเป็นนำเงินของคนที่ยังไม่ใช้ ไม่ได้ใช้ หรือใช้ไม่ได้ ไปช่วยคนที่จำเป็นต้องใช้ก่อน สิทธิประโยชน์คำนวณจากเงื่อนไขความเสี่ยง เช่น เจ็บป่วย ว่างงาน ชราภาพ ฯลฯ เงินที่ผู้ประกันตนได้กลับไม่ผูกตรงกับเงินสมทบรายบุคคล นี่คือเหตุผลที่บางคนรู้สึกว่าจ่ายแล้วไม่คุ้ม แต่ระบบยังจำเป็นต่อคนที่เสี่ยงสูง
รัฐและนายจ้างร่วมจ่ายเงินสมทบประกันสังคม ทำไมผลประโยชน์ตกเป็นของผู้ประกันตน รัฐและนายจ้างไม่ควรมีสิทธิมีเสียงในการจัดการกองทุนหรือ?
เหตุผลที่เงินสมทบและสิทธิประโยชน์ของประกันสังคมตกเป็นของผู้ประกันตน แม้รัฐและนายจ้างจะร่วมจ่ายเงินสมทบด้วย ก็เพราะระบบนี้ถูกออกแบบบนแนวคิดของการประกันภัยทางสังคม ซึ่งผูกสิทธิเข้ากับผู้ที่แบกรับความเสี่ยงโดยตรง ความเสี่ยงอย่างการเจ็บป่วย ว่างงาน ทุพพลภาพ ชราภาพ หรือการเสียชีวิต เกิดกับตัวแรงงาน ไม่ได้เกิดกับรัฐหรือนายจ้างในฐานะบุคคล ดังนั้นเงินสมทบจึงเป็นเพียงกลไกการแบ่งภาระของความเสี่ยง ไม่ใช่สิทธิความเป็นเจ้าของผลประโยชน์
การที่นายจ้างต้องสมทบเงิน ไม่ได้หมายความว่านายจ้างซื้อสิทธิในกองทุน แต่เป็นการรับผิดชอบต่อความเสี่ยงที่เกิดจากโครงสร้างการผลิตและการจ้างงาน แรงงานสร้างผลผลิตและกำไร แต่ก็ต้องเผชิญความเสี่ยงที่มาพร้อมระบบเศรษฐกิจ เงินสมทบของนายจ้างจึงทำหน้าที่นำต้นทุนทางสังคมที่มักถูกผลักให้ลูกจ้างแบกรับฝ่ายเดียว กลับมาอยู่ในระบบอย่างเป็นธรรม
ในทำนองเดียวกัน เงินสมทบของรัฐไม่ได้มีเป้าหมายเพื่อแสวงหาผลตอบแทนหรือสิทธิในกองทุน แต่เป็นการลงทุนเชิงนโยบายเพื่อความมั่นคงของสังคมโดยรวม แรงงานที่มีหลักประกันย่อมลดโอกาสการตกหล่นจากระบบ ลดภาระงบประมาณฉุกเฉินในอนาคต และช่วยรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะยาว นี่คือบทบาทพื้นฐานของรัฐสวัสดิการในระดับขั้นต่ำ
อย่างไรก็ตาม การที่รัฐและนายจ้างไม่ได้เป็นเจ้าของสิทธิประโยชน์ ไม่ได้หมายความว่าไม่ควรมีบทบาทใด ๆ ในการจัดการกองทุน ระบบประกันสังคมที่ดีควรเปิดพื้นที่ให้ทั้งสามฝ่ายมีส่วนร่วมในระดับการกำกับ ตรวจสอบ และกำหนดนโยบาย เพื่อให้การบริหารเงินกองกลางมีความโปร่งใส มีประสิทธิภาพ และสอดคล้องกับความยั่งยืนของระบบ
หากรัฐหรือนายจ้างมีอำนาจเหนือเงินกองทุนในเชิงการใช้ประโยชน์โดยตรง ระบบประกันสังคมจะถูกบิดเบือนจากการประกันภัยทางสังคมไปสู่ลักษณะของภาษีแฝงหรือกองทุนเพื่อวัตถุประสงค์อื่น ความเชื่อมั่นของผู้ประกันตนจะลดลง และหลักการแชร์ความเสี่ยงจะถูกทำลาย นั่นคือรัฐและนายจ้างร่วมจ่าย เพราะร่วมก่อความเสี่ยงแต่สิทธิเป็นของผู้ประกันตนที่เป็นผู้แบกรับความเสี่ยงนั้นจริง
การทับซ้อนของระบบสวัสดิการ
สวัสดิการหลักทั้งสามระบบ คือ ข้าราชการ ประกันสังคม และบัตรทอง เกิดคนละยุค ใช้สมมติฐานคนละแบบ ข้าราชการใช้งบสวัสดิการและบำนาญจากงบประมาณปัจจุบันและการสมทบ กบข. ร่วมด้วย ส่วนประกันสังคมใช้ระบบเงินสมทบจากลูกจ้างและนายจ้างพร้อมกับรัฐบางส่วน เงินสมทบไหลเข้าออกตามเศรษฐกิจและการจ้างงาน บัตรทองเป็นงบเหมาจ่ายรายหัวรวมระบบ ใช้งบภาษีล้วนและรัฐเป็นผู้รับความเสี่ยงทั้งหมด
การรักษาพยาบาล
สวัสดิการที่ซ้อนกันทั้งสามระบบคือการรักษาพยาบาล จากข้อมูลปี 2568 ที่ค้นโดยคร่าวๆ งบประมาณค่ารักษาพยาบาลระบบข้าราชการประมาณ 93,800 ล้านบาท ใช้งบประมาณแผ่นดิน มีจำนวนผู้ใช้สิทธิ (ข้าราชการแบะครอบครัว) ไม่ถึง 5 ล้านคน ค่าใช้จ่ายเฉลี่ยประมาณ 18,000 – 22,000 บาท/คน/ปี ตัวเลขต่อหัวสูงที่สุดเพราะไม่มีเพดานสิทธิ จ่ายตามจริง และโครงสร้างประชากรค่อนข้างสูงวัย การจ่ายเงินให้โรงพยาบาลเบิกตามจริงจากกรมบัญชีกลาง
ประกันสังคม ใช้งบประมาณเฉพาะสุขภาพ เฉพาะมาตรา 33/39 ประมาณ 74,389 ล้านบาท เป็นเงินสมทบจากลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐ ครอบคลุมผู้ประกันตน 14–15 ล้านคน ค่าใช้จ่ายสุขภาพเฉลี่ยประมาณ 5,000 – 6,000 บาท/คน/ปี ประกันสังคมจ่ายเป็นเงินเหมาจ่ายรายหัวให้โรงพยาบาลล่วงหน้าประมาณ 1,500 – 2,000 บาท/คน/ปี และมี DRG (Diagnosis Related Groups) คือระบบจัดกลุ่มผู้ป่วยในเพื่อใช้เป็นฐานในการจ่ายเงินค่ารักษาพยาบาลแบบเหมาจ่ายต่อเคส
บัตรทองใช้งบประมาณค่ารักษาพยาบาลประมาณ 168,297 ล้านบาท ใช้งบประมาณแผ่นดิน จำนวนผู้ใช้สิทธิประมาณ 46–47 ล้านคน งบเหมาจ่ายรายหัวประมาณ 4,100 – 4,300 บาท/คน/ปี บัตรทองจ่ายเงินให้โรงพยาบาลด้วยกลไกผสมคือเหมาจ่ายรายหัว DRG สำหรับผู้ป่วยใน และงบเฉพาะบริการ คุมงบได้ดีในระดับประเทศ แต่สร้างแรงกดดันด้านสภาพคล่องของโรงพยาบาล
ถ้าไม่คิดระบบข้าราชการที่เป็นกลุ่มเฉพาะ สวัสดิการรักษาพยาบาลเป็นจุดปะทะใหญ่ระหว่างประกันสังคมและบัตรทอง บัตรทองเป็นสิทธิพลเมืองที่ไม่ผูกกับสถานะการทำงาน ในขณะที่ผู้ประกันตนที่จ่ายเงินสมทบเองกลับมีข้อจำกัดเรื่องโรงพยาบาลคู่สัญญา ขั้นตอน และข้อจำกัดในการรักษา ผู้ประกันตนจึงตั้งคำถามว่าทำไมจ่ายแล้วไม่ได้เท่าคนที่ไม่จ่าย ความรู้สึกนี้ทำให้การเปรียบเทียบเอียงไปที่คุณภาพบริการมากกว่าโครงสร้างระบบ
แต่ในมุมของโรงพยาบาล บัตรทองคุมงบได้ดีระดับประเทศ ทว่าเงินส่วนใหญ่จ่ายตามผลงานและย้อนหลัง ทำให้โรงพยาบาลต้องสำรองจ่ายก่อน เกิดวิกฤตสภาพคล่องที่เงินมาไม่ทันต้นทุน โดยเฉพาะเคสหนักและบริการราคาแพง ต้องใช้ทรัพยากรที่สะสมไว้มาเกื้อหนุน ขณะที่ประกันสังคมมีเงินเหมาจ่ายรายหัวล่วงหน้าเป็นฐาน รายได้คาดการณ์ได้กว่า สามารถพยุงกระแสเงินสด แม้จะไม่ได้ให้เสรีภาพด้านบริการเท่าบัตรทอง
ในด้านความยั่งยืน วิกฤตการเงินของบัตรทองสะท้อนข้อเท็จจริงว่าระบบบัตรทองถูกออกแบบให้รัฐรับภาระค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพแทบทั้งหมดผ่านงบเหมาจ่ายรายหัวจากงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งในเชิงหลักการถือว่าเป็นแนวคิดที่ก้าวหน้าและมีคุณค่าทางสังคมสูง แต่ในทางการเงิน เกิดสถานการณ์ที่สิทธิประโยชน์สามารถเพิ่มได้ตลอดเวลา ขณะที่งบประมาณกลับเพิ่มได้ช้ากว่าความต้องการจริง เพราะต้องผ่านกระบวนการงบประมาณ การเมือง และข้อจำกัดด้านการคลังของรัฐ ผลลัพธ์คือ ระบบเข้าสู่สภาพขาดดุลเชิงโครงสร้าง โดยไม่จำเป็นต้องล้มละลายแบบบัญชีเอกชน แต่แสดงออกในรูปของเงินไม่พอจ่ายจริง ค่าบริการต่ำกว่าต้นทุน และภาระที่ถูกผลักไปยังโรงพยาบาล
โรงพยาบาลของรัฐจึงกลายเป็นผู้รับแรงกระแทกทางการเงินแทนระบบกลาง ระบบเหมาจ่ายและ DRG ถูกออกแบบมาเพื่อควบคุมค่าใช้จ่าย เมื่ออัตราจ่ายของบัตรทองต่ำกว่าต้นทุนจริง โรงพยาบาลต้องใช้เงินบำรุง เงินสะสม หรือรายได้จากผู้ป่วยกลุ่มอื่นมาชดเชย เกิดการอุดหนุนระหว่างกลุ่มแบบไม่เป็นทางการจากระบบประกันอื่นหรือจากผู้ป่วยจ่ายเอง บริหารเชิงปริมาณมากกว่าเชิงคุณภาพ ลดต้นทุนในสิ่งที่วัดไม่ได้ ซึ่งในเชิงบัญชีคือการซ่อนปัญหาไว้ในงบของหน่วยบริการและเลื่อนต้นทุนไปในอนาคต แทนที่จะสะท้อนปัญหาที่ระดับนโยบาย
ปัญหาทางการเงินของบัตรทองยังถูกซ้ำเติมทางประชากรศาสตร์ ประเทศไทยได้เข้าสู่สังคมสูงวัยยิ่งยวด แต่ระบบบัตรทองไม่มีแหล่งรายได้ที่เชื่อมโยงกับโครงสร้างอายุหรือฐานผู้จ่ายโดยตรง งบประมาณยังคงเป็นเงินภาษีทั่วไป ภาระค่าใช้จ่ายต่อหัวเพิ่มขึ้นตามอายุประชากร แต่รายได้ของระบบไม่ได้ปรับตัวอัตโนมัติ ทำให้ความตึงตัวทางการเงินเพิ่มขึ้นทุกปีโดยไม่ต้องมีวิกฤตเฉียบพลันใดๆ ระบบบัตรทองล้มเหลวเพราะออกแบบให้ขยายสิทธิได้ง่ายกว่าการขยายฐานการเงิน และเลือกผลักแรงกดดันทางการเงินไปไว้ที่ปลายทางคือโรงพยาบาล แทนที่จะเผชิญหน้าโดยตรงในระดับนโยบายและทางการเมือง
ประกันสังคมกระจายภาระด้วยเงินสมทบและการแชร์ความเสี่ยง ลดแรงกระแทกต่อคลังรัฐ แต่ต้องแลกกับการบริหารสิทธิให้สอดคล้องความคาดหวังของผู้จ่ายเงินสมทบ ถ้าเปรียบเทียบระหว่างประกันสังคมกับบัตรทองแล้วถามว่าใครเสี่ยงล้มก่อน เห็นว่าบัตรทองเสี่ยงคุณภาพทรุดก่อน (และคิดว่าเริ่มทรุดแล้ว) แต่ประกันสังคมเสี่ยงล้มเชิงโครงสร้างมากกว่าในระยะยาว เพราะบัตรทองใช้เงินภาษีเป็นหลัก ระบบนี้จึงไม่มีวันล้มแบบบัญชี รัฐสามารถอัดงบเพิ่มได้เสมอในเชิงเทคนิค แต่ปัญหาคืองบประมาณถูกกำหนดทางการเมือง ไม่ได้ปรับตามต้นทุนจริงของการรักษา เมื่อสิทธิประโยชน์ขยายเร็วกว่าเงิน ผลคืออัตราจ่ายต่ำกว่าต้นทุนจริง โรงพยาบาลต้องแบกภาระไว้เอง ใช้เงินจากระบบอื่นมาสนับสนุน และค่อยๆ ลดคุณภาพในสิ่งที่ไม่ถูกนับเป็นตัวเลข เช่น เวลาแพทย์ ความต่อเนื่องของการดูแล หรือการป้องกันโรคระยะยาว ระบบอยู่ได้ แต่หน่วยบริการอ่อนแรงลงเรื่อยๆ และความตึงตัวจะสะสมจนกลายเป็นปัญหาคุณภาพและกำลังคน
ประกันสังคมมีแหล่งเงินมาจากเงินสมทบของลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐ ซึ่งทำให้ระบบดูแข็งแรงกว่าในระยะสั้น เพราะมีรายได้ประจำและมีเงินสะสม แต่ความเสี่ยงของประกันสังคมอยู่ที่โครงสร้างประชากรและกติกาที่กำหนดไว้ล่วงหน้า เมื่อสังคมแก่ลง สัดส่วนผู้จ่ายต่อผู้รับผลประโยชน์จะลดลงเรื่อยๆ ขณะที่สิทธิประโยชน์ โดยเฉพาะด้านชราภาพและสุขภาพ ไม่สามารถลดได้ง่ายในทางการเมือง อัตราสมทบก็ขยับยาก ผลตอบแทนการลงทุนถูกคาดหวังให้ช่วยพยุงระบบ แต่ก็มีเพดานจำกัดและความเสี่ยงของตลาด นี่คือความเสี่ยงแบบคลาสสิกของกองทุนประกันสังคมทั่วโลก คือล้มไม่ใช่เพราะปีนี้เงินไม่พอจ่าย แต่เพราะสมดุลระยะยาวพัง และเมื่อถึงจุดนั้น การแก้ต้องใช้มาตรการเจ็บตัว เช่น ขึ้นอัตราสมทบ ลดสิทธิ หรือเลื่อนอายุรับสิทธิ ซึ่งทุกทางเลือกมีต้นทุนทางการเมืองสูงมาก
เอาเงินสมทบไปให้ผู้ประกันตนทำประกันสุขภาพเอกชนแทนได้ไหม?
เบี้ยประกันเอกชนไม่ได้ออกแบบมาสำหรับรายได้ของคนส่วนใหญ่ในประเทศ โดยเฉพาะคนรายได้น้อยและรายได้ไม่สม่ำเสมอ ในมุมของคนทำงานรายได้น้อย เบี้ยประกันสุขภาพเอกชนไม่ได้เป็นค่าใช้จ่ายเสริมแต่เป็นภาระคงที่ที่หนักหน่วง เมื่อมีรายได้เดือนละ 10,000–15,000 บาท แต่เบี้ยประกันที่คุ้มครองจริงจังอยู่ในระดับหลายพันบาทต่อเดือน สำหรับคนกลุ่มนี้การจ่ายเบี้ยสม่ำเสมอยากมาก นี่ยังไม่รวมเงื่อนไขร่วมจ่าย เพดานเคลม การปรับเบี้ยเมื่ออายุมากขึ้น ตัดสิทธิเมื่อความเสี่ยงสูงหรือมีความเจ็บป่วยอยู่ก่อน
ในมุมของตลาดประกัน เบี้ยที่แพงไม่ใช่ความผิดพลาด แต่เป็นผลลัพธ์ตรงไปตรงมาของการคิดตามความเสี่ยง คนรายได้น้อยจำนวนมากทำงานหนัก ที่อยู่ อาหาร และการรักษาสุขภาพไม่ดี เข้าถึงการป้องกันโรคต่ำ ซึ่งแปลว่าความเสี่ยงสูง เบี้ยต้องสูง ถ้ารัฐบอกให้คนกลุ่มนี้ไปซื้อประกันเอกชนเอง ผลลัพธ์ที่เกิดจริงไม่ใช่การแข่งขันที่ดีขึ้นแต่คือ คนที่จ่ายไม่ไหวไม่ทำประกัน พอป่วยหนักก็เข้าระบบรัฐ นี่คือเหตุผลที่ระบบอย่างประกันสังคมหรือบัตรทอง ไม่คิดเบี้ยตามความเสี่ยงรายคน แต่เฉลี่ยด้วยรายได้และการทำงาน เพื่อให้คนที่จ่ายได้น้อย ยังมีหลักประกันขั้นต่ำ และไม่ถูกผลักออกจากระบบเพียงเพราะจนหรือป่วย
ประกันเอกชนเหมาะกับคนที่ จ่ายไหวและเสี่ยงต่ำ แต่สังคมทั้งประเทศไม่อาจยืนอยู่บนฐานนั้นได้ เพราะระบบสุขภาพที่ยั่งยืนต้องรับคนที่เบี้ยแพงเกินรายได้ให้ได้ ไม่ใช่ปล่อยให้หลุดออกไป แล้วค่อยรับกลับมาเมื่อทุกอย่างแพงกว่าเดิม ระบบเอกชนทำงานบนการคัดคน แต่รัฐสวัสดิการทำงานบนการรับคน ที่ไม่สามารถแทนกันได้
ให้ประกันสังคมเอาเงินสมทบไปทำประกันสุขภาพเอกชนแบบกลุ่มของทั้งระบบแทนได้ไหม?
ระบบประกันเอกชนเหมาะสมกับคนเสี่ยงต่ำแต่พังทันทีเมื่อเจอคนเสี่ยงสูง เศรษฐกิจแย่ หรือโครงสร้างประชากรแก่ เพราะมีเป้าหมายเพื่อกำไรและควบคุมความเสี่ยง มีแนวคิดเบี้ยตามความเสี่ยง พยายามเลี่ยงคนป่วยหนัก และถอนตัวได้เมื่อเจอวิกฤตเศรษฐกิจ แต่เป้าหมายของประกันสังคมคือความคุ้มครองถ้วนหน้า ใช้การเฉลี่ยความเสี่ยงทุกคน ต้องรับคนป่วยหนักและต้องอยู่ได้ในวิกฤตเศรษฐกิจ ถ้าให้สำนักงานประกันสังคมทำตัวเป็นลูกค้ารายใหญ่ของบริษัทประกัน วันหนึ่งบริษัทประกันก็ยังมีสิทธิ์ขึ้นเบี้ย เปลี่ยนเงื่อนไข หรือถอนสัญญา ในขณะที่รัฐห้ามมีจุดล้มเหลวเดียวแบบนั้น
นั่นคือ ระบบประกันสังคมถูกสร้างมาเพื่อรับความเสี่ยงแทนสังคม ในขณะที่ประกันสุขภาพเอกชนถูกสร้างมาเพื่อหลีกเลี่ยงและบริหารความเสี่ยงให้คุ้มค่าเชิงธุรกิจ ต่อให้เอาเงินสมทบทั้งประเทศไปซื้อประกันเอกชนแบบกลุ่ม ก็ไม่ได้เปลี่ยนธรรมชาติของเอกชน วันหนึ่งเมื่อสังคมแก่ลง ค่าใช้จ่ายสูงขึ้น และคนป่วยเรื้อรังกลายเป็นคนส่วนใหญ่ บริษัทประกันย่อมต้องขึ้นเบี้ย ลดสิทธิ หรือถอนตัว (แบบที่ผู้ทำประกันสุขภาพจำนวนหนึ่งกำลังโกรธแค้น) ซึ่งเป็นพฤติกรรมที่ถูกต้องตามตรรกะธุรกิจ แต่เป็นสิ่งที่รัฐทำไม่ได้ เพราะรัฐไม่มีสิทธิ์เลือกว่าจะดูแลใครหรือไม่ดูแลใคร
ในระยะสั้น ประกันเอกชนอาจดูมีประสิทธิภาพกว่า คล่องตัวกว่า และบริการดีกว่า แต่ในระยะยาว รัฐกลับได้เปรียบเชิงโครงสร้าง เพราะไม่ต้องทำกำไร ไม่ต้องจ่ายเงินปันผล และสามารถเฉลี่ยความเสี่ยงข้ามคน ข้ามรุ่น และข้ามวัฏจักรเศรษฐกิจได้ การเอาแกนหลักของระบบไปฝากไว้กับสัญญาทางธุรกิจที่เปลี่ยนเงื่อนไขได้จึงเท่ากับสร้างจุดเปราะบางระดับชาติ
สิ่งที่ทำได้ แต่ไม่ใช่แทนทั้งระบบคือการใช้ประกันสังคมเป็นแกนหลัก ใช้เอกชนเป็นส่วนเสริม เช่น reinsurance บางส่วน การจัดการเฉพาะโรค หรือ มีภาคประกันสมัครใจเพิ่ม ไม่ใช่ยกทั้งกองไปให้เอกชนถือ
ดังนั้น ปัญหาที่แท้จริงไม่ใช่ว่าทำไมไม่ใช้เอกชน แต่คือทำไมรัฐที่มีความได้เปรียบเชิงระบบอยู่แล้วจึงบริหารกองความเสี่ยงได้ไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร และคำตอบนั้นไม่ได้อยู่ที่การเปลี่ยนมือไปให้เอกชน แต่อยู่ที่ธรรมาภิบาล ความโปร่งใส และแรงจูงใจในการบริหารของระบบประกันสังคมเอง
ผลประโยชน์ชราภาพ
สวัสดิการสำคัญที่ทับซ้อนอีกข้อคือระบบบำเหน็จบำนาญระหว่างข้าราชการ กบข. ประกันสังคม และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ข้าราชการเมื่อเกษียณเมื่อมีอายุราชการเกิน 25 ปี จะได้รับบำนาญ ถ้าน้อยกว่าจะได้รับบำเหน็จ ในปีงบประมาณ 2568 รัฐบาลตั้งงบประมาณรายจ่ายสำหรับบำเหน็จบำนาญข้าราชการไว้ประมาณ 3.3 - 3.5 แสนล้านบาท เพื่อดูแลบุคลากรประมาณสามล้านคน คิดเป็นสัดส่วนประมาณ 10% ของงบประมาณประจำปี
ที่ชนเข้าตรงๆ กับผลประโยชน์ชราภาพของประกันสังคมคือการออมผ่าน กบข. ที่เป็นองค์การมหาชน มีอัตราการออมบังคับของเงินเดือน รัฐสมทบ 3% และเงินชดเชย 2% ของเงินเดือนที่ไม่มีเพดาน ข้าราชการบังคับ 3% เลือกออมเพิ่มเองโดยรวมกับเงินสะสมปกติแล้วต้องไม่เกิน 30% ปัจจุบัน กบข. มีสมาชิกประมาณ 1.1 ล้านคน มีมูลค่าทรัพย์สินประมาณ 1.49 ล้านล้านบาท ที่เป็นเงินออมของสมาชิกในบัญชีรายบุคคล แยกจากงบประมาณรัฐอย่างชัดเจน บอร์ดมีทั้งผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินและผู้แทนสมาชิก เพื่อกำกับการลงทุนภายใต้เป้าหมายเพิ่มมูลค่าเงินระยะยาว ผลตอบแทนของ กบข. ขึ้นกับการลงทุนและภาวะตลาด ผลลัพธ์เมื่อเกษียณจึงเป็นเงินก้อนที่เห็นชัดในระดับหลักล้านถึงหลายล้านบาท ระบบมีความโปร่งใสเพราะสมาชิกเห็นเงินเข้า ผลตอบแทน และเลือกแผนลงทุนได้เอง แต่ไม่การันตีผลลัพธ์ ความเสี่ยงเป็นรายบุคคล ใครออมมากหรือเลือกแผนเหมาะสมย่อมได้มากกว่า ในภาพรวม กบข. ทำหน้าที่เสมือนกองทุนบำนาญสมัยใหม่ ผลตอบแทนที่ดีช่วยลดภาระรัฐทางอ้อม ขณะที่ความเสี่ยงหลักอยู่ที่สมาชิก
สำหรับประกันสังคม อัตราเงินสมทบ ลูกจ้าง 3% นายจ้าง 3% รัฐ 1% โดยมีเพดานค่าจ้าง 15,000 บาท/เดือน ผู้ประกันตนรับเป็นบำนาญรายเดือนตลอดชีพหรือบำเหน็จถ้ามีเวลาสมทบน้อยกว่า 15 ปี ลักษณะเงินเป็นกองทุนรวม ความเสี่ยงถูกแชร์ทั้งระบบ บำนาญรายเดือนคำนวณจากฐานค่าจ้างเฉลี่ยที่มีเพดานและจำนวนเดือนที่ส่งเงินสมทบเกินฐานโดยไม่ได้มีความสัมพันธ์โดยตรงกับเงินสมทบจริง ส่วนบำเหน็จคำนวณจากเงินสมทบกรณีชราภาพและผลประโยชน์จากการลงทุน กองทุนประกันสังคม มีจำนวนสมาชิกรวมทุกมาตรา ประมาณ 24.7 ล้านคน มูลค่าสินทรัพย์สุทธิประมาณ 2.67 ล้านล้านบาท เป็นมูลค่าเฉพาะส่วนชราภาพประมาณ 2.4 ล้านล้านบาท เป็นเงินกองทุนสะสมที่ใหญ่ที่สุดในไทย
ประกันสังคมบริหารสวัสดิการชราภาพแบบกองทุนรวม เฉลี่ยความเสี่ยงระหว่างคนจำนวนมาก ปริมาณเงินต่อหัวถูกจำกัดด้วยเพดานและสูตร จึงคุมเสถียรภาพได้ แต่ยากจะยกระดับจำนวนเงินต่อคนให้สูง เมื่อพิจารณาจำนวนเงิน เงินสมทบชราภาพรวม 7% ของค่าจ้าง (มีเพดาน 15,000 บาท) ทำให้เงินเข้ากองทุนต่อคนสูงสุดราว 1,050 บาท/เดือน ผลลัพธ์จึงเป็นบำนาญรายเดือนระดับไม่กี่พันบาท สำหรับผู้ส่งยาวจะมั่นคงแต่ไม่สูง ผู้ประกันตนจึงคาดเดาได้ระดับหนึ่ง แต่รู้สึกห่างจากเงินที่จ่ายจริง
ผู้กำหนดทิศทางการลงทุนคือคณะกรรมการประกันสังคมซึ่งเป็นบอร์ดระดับนโยบาย มีอำนาจอนุมัติกรอบ กลยุทธ์ และสัดส่วนการลงทุนของกองทุนทั้งหมด โดยเฉพาะกองทุนชราภาพที่มีขนาดใหญ่ที่สุด บอร์ดชุดนี้ประกอบด้วยตัวแทนฝ่ายรัฐ นายจ้าง ลูกจ้าง และผู้ทรงคุณวุฒิบางส่วน แต่ไม่ได้ถูกออกแบบมาให้เป็นบอร์ดนักลงทุนมืออาชีพโดยตรงเหมือนกองทุนบำนาญสมัยใหม่ การดำเนินการลงทุนในเชิงเทคนิค อยู่ที่ฝ่ายบริหารการลงทุนของสำนักงานประกันสังคมmujทำหน้าที่จัดพอร์ตตามกรอบที่บอร์ดอนุมัติ เนื่องจากเงินประกันสังคมไม่ใช่บัญชีรายบุคคลและไม่ได้ผูกผลตอบแทนกับสมาชิกแต่ละคนโดยตรง การลงทุนจึงถูกออกแบบให้ระมัดระวังและปลอดภัย มากกว่าเพิ่มผลตอบแทนสูงสุดในระยะยาว ทำให้บทบาทของผู้บริหารการลงทุนถูกจำกัดด้วยกติกา กฎหมาย และแรงกดดันทางนโยบาย
นั่นคือในมุมการบริหาร กบข. ทำงานแบบกองทุนลงทุนเต็มรูปแบบ แยกเงินออมออกจากงบรัฐ ใช้ธรรมาภิบาลและวินัยการลงทุนเป็นแกน เป็นเงินออมจริงของสมาชิกที่ผลลัพธ์ผันผวนได้ ส่วนประกันสังคมบริหารกองทุนชราภาพในฐานะกองทุนรวมของแรงงาน ต้องคำนึงถึงสิทธิวันนี้กับภาระในอนาคต ใช้สูตรบำนาญและการเฉลี่ยความเสี่ยงมากกว่าการชี้ชัดผลตอบแทนรายคน ช่วยพยุงรายได้ยามแก่ให้แรงงานจำนวนมาก ลดความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้าง แต่เผชิญโจทย์สังคมสูงวัยและเพดานเงินสมทบที่กดระดับบำนาญ นั่นคือทั้งสองระบบตอบโจทย์คนละแบบ
นอกจากนี้ผู้ประกันตนสามารถรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเป็นสวัสดิการพื้นฐานที่รัฐจ่ายให้ผู้สูงอายุเกือบถ้วนหน้าผ่านงบประมาณแผ่นดิน โดยใช้งบประจำปีราว 8-9 หมื่นล้านบาทต่อปี สำหรับผู้รับผลประโยชน์ 11–12 ล้านคน และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องตามการเพิ่มขึ้นของสังคมสูงวัย สวัสดิการนี้ไม่ใช่ระบบออม ไม่ได้ผูกกับเงินสมทบหรือการลงทุน แต่เป็นการโอนเงินตรงจากงบรัฐ จึงสะท้อนภาระการคลังแบบเต็มๆ เป็นตัวอย่างชัดเจนของสวัสดิการที่ไม่มีเงินสะสมรองรับ ต้องพึ่งรายได้ภาษีของคนวัยทำงานในแต่ละปี
สิ่งที่ชี้ชะตาผลประโยชน์ชราภาพในระยะยาวไม่ใช่แค่อัตราเงินสมทบ แต่คือความสามารถในการลงทุนเงินออมให้เติบโตเหนือเงินเฟ้อ หากเงินออมถูกพักไว้ในสินทรัพย์ผลตอบแทนต่ำเป็นเวลานาน มูลค่าที่แท้จริงจะถูกกัดกิน แม้ระบบจะไม่ล้มทันที แต่ผู้รับสิทธิจะจนลงโดยไม่รู้ตัว นอกจากนี้ ประเทศไทยก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงวัยระดับสุดยอด จำนวนผู้รับผลประโยชน์ชราภาพจะเพิ่มเร็วกว่าเงินสมทบจากคนทำงาน ระบบที่พึ่งพาการเฉลี่ยความเสี่ยงหรือการจ่ายจากเงินสมทบเพียงอย่างเดียวจึงตึงตัวขึ้นโดยอัตโนมัติ การลงทุนเงินออมให้เติบโตเหนือเงินเฟ้อจึงไม่ใช่ทางเลือก แต่เป็นกลไกรับมือโครงสร้างประชากร หากการลงทุนอ่อนแอ ภาระจะถูกผลักไปที่คนรุ่นถัดไปหรือภาษีรัฐ แต่ถ้าการลงทุนมีประสิทธิภาพ เงินสมทบเท่าเดิมสามารถรองรับผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้นได้ดีขึ้น ผลของสังคมผู้สูงวัยทำให้คำถามเรื่องธรรมาภิบาล ความเสี่ยง และผลตอบแทนของกองทุนบำเหน็จบำนาญ กลายเป็นประเด็นที่สำคัญอย่างยิ่ง
กบข. (แผนหลัก) มีผลตอบแทนเฉลี่ยสะสม 10 ปีย้อนหลังอยู่ที่ประมาณ 3% - 4.5% ต่อปี โดยในปี 2567 ทำผลตอบแทนได้ 4.12% และในปี 2568 แผนสมดุลตามอายุสูงถึง 8.93% ประกันสังคม มีผลตอบแทนเฉลี่ยย้อนหลัง 10 ปี อยู่ที่ประมาณ 2.5% - 3.5% ต่อปี โดยในปี 2567 ทำได้ 2.71% อย่างไรก็ตาม ในปี 2568 ประกันสังคมมีการปรับพอร์ตครั้งใหญ่จนทำผลตอบแทนพุ่งขึ้นมาอยู่ที่ 6.1%
หากมองในแง่ผลตอบแทนจากการลงทุน ผู้เขียนให้ กบข. ชนะ ไม่ใช่เพียงจากจากนโยบายที่กล้าเสี่ยงมากกว่า มีกระจายการลงทุนไปในต่างประเทศและสินทรัพย์ทางเลือก และให้สมาชิกเลือกแผนเองได้ หรือการที่ประกันสังคมมีข้อจำกัดในการลงทุนสินทรัพย์เสี่ยงมากกว่า แต่กำลังทยอยปรับพอร์ตโดยลดสัดส่วนสินทรัพย์เสี่ยงต่ำจาก 70% เหลือ 60% เพื่อเพิ่มโอกาสทำกำไรให้สูงขึ้นในระยะยาว แต่เพราะด้านความโปร่งใสในการดำเนินงาน
เมื่อพิจารณาความโปร่งใสด้านการลงทุน ควรมองควบคู่กับประวัติปัญหาและการจัดการปัญหา กบข. ไม่ได้เป็นระบบที่ไร้ปัญหา เช่น ปี 2552 มีเรื่องผลขาดทุนกว่า 7 หมื่นล้านบาท ข้อกล่าวหาเกี่ยวกับความไม่โปร่งใสในการซื้อขายหุ้นและการใช้ข้อมูลภายในของผู้บริหารบางราย และการให้กับผู้บริหาร จนถูกตรวจสอบจากสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.) ปัญหาผลตอบแทนกระทบความเชื่อมั่นโดยตรง เพราะผลตอบแทนของ กบข. สะท้อนเข้าบัญชีสมาชิกแบบรายบุคคลทันที วิธีที่ กบข. รับมือกับปัญหาคือปรับโครงสร้างการสื่อสาร เปิดเผยข้อมูลเชิงลึกมากขึ้น อธิบายเหตุผลเชิงนโยบายการลงทุนอย่างเป็นระบบ และพัฒนาเครื่องมือให้สมาชิกเห็นภาพความเสี่ยง–ผลตอบแทนระยะยาว และการรายงานผลตอบแทนเทียบเกณฑ์อ้างอิงอย่างต่อเนื่อง นั่นคือปัญหาถูก ดึงขึ้นมาถกในที่สาธารณะและกลายเป็นแรงผลักให้ธรรมาภิบาลของกองทุนดีขึ้น ไม่ใช่ถูกกลบหรือปล่อยให้คลุมเครือ
ในฝั่งของประกันสังคม คำถามที่ถูกตั้งไม่ใช่แค่เรื่องผลตอบแทนต่ำหรือสูง แต่รวมถึงความไม่ชัดเจนของกระบวนการลงทุน ความโปร่งใสของการตัดสินใจ การกระจุกตัวของอำนาจในบอร์ด และข้อกังวลเรื่องการนำเงินกองทุนไปผูกกับนโยบายรัฐหรือเป้าหมายที่ไม่สอดคล้องกับหลักประกันความเสี่ยงของผู้ประกันตน เกิดข่าวให้กังขาเป็นระยะ เช่น กรณีศรีพันวาปี 2563, กรณีหุ้น STARK และกองทุน URBNPF ปี 2567, อาคาร SKYY9 และ TU Dome ปี 2568, การขาดทุนจากหุ้น EA ปี 2569 ปัญหาเหล่านี้มักไม่ถูกคลี่คลายผ่านการเปิดข้อมูลเชิงระบบ การตอบสนองส่วนใหญ่ยังอยู่ในรูปของคำชี้แจงกว้างๆ หรือการอ้างกรอบกฎหมาย มากกว่าการเปิดเผยข้อมูลเพื่อให้สังคมตรวจสอบเชิงเหตุผล
ความแตกต่างเชิงโครงสร้างจึงปรากฏชัด กบข. มีสมาชิกที่รับรู้ผลกระทบโดยตรง มีแรงจูงใจสูงในการตั้งคำถาม และมีช่องทางให้แรงกดดันนั้นย้อนกลับไปสู่การปรับนโยบาย ส่วนประกันสังคม ผู้ประกันตนไม่เห็นความเชื่อมโยงระหว่างผลตอบแทนการลงทุนกับสิทธิประโยชน์รายบุคคลอย่างชัดเจน ทำให้แรงกดดันด้านความโปร่งใสอ่อนกว่า แม้ขนาดเงินกองทุนและผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจจะใหญ่กว่ามากก็ตาม
เมื่อเทียบกันในเชิงนโยบาย บทเรียนจาก กบข. ชี้ว่าการมีปัญหาไม่ใช่เรื่องผิด แต่การยอมให้ปัญหาถูกเปิดเผย ตรวจสอบ และใช้เป็นฐานปรับปรุงระบบ คือหัวใจของความน่าเชื่อถือ ในขณะที่กรณีของประกันสังคมยังสะท้อนช่องว่างสำคัญระหว่างบทบาทของกองทุนระดับชาติ กับมาตรฐานความโปร่งใสที่สังคมควรคาดหวัง หากประกันสังคมต้องการความชอบธรรมในระยะยาว การจัดการปัญหาไม่ควรจบที่การป้องกันความเสี่ยงเชิงกฎหมายหรือการเมือง แต่ต้องขยับไปสู่การเปิดข้อมูลเชิงลึกในระดับที่ทำให้การตรวจสอบเป็นไปได้จริง เช่นเดียวกับที่ กบข. เคยถูกกดดันและปรับตัวมาแล้ว
ประกันสังคมโอนการลงทุนไปให้นักลงทุนมืออาชีพจะดีไหม?
การโอนการตัดสินใจลงทุนเชิงเทคนิคไปให้นักลงทุนมืออาชีพจริงๆ เช่น มี CIO อิสระ ใช้ บลจ. หรือกองทุนระดับโลกบริหารพอร์ต ภายใต้กรอบชัดเจน แบบนี้มีข้อดีชัดเจนเพราะช่วยลดปัญหาเชิงระบบราชการ การเมืองแทรก และความระมัดระวังเกินเหตุที่ทำให้ผลตอบแทนระยะยาวต่ำกว่าศักยภาพ กองทุนขนาดใหญ่ระดับล้านล้านบาทควรได้ประโยชน์จากการประหยัดจากขนาดและการจัดสรรสินทรัพย์ที่ซับซ้อนกว่าที่หน่วยงานรัฐทำเองได้
แต่ถ้าคิดว่าแค่จ้างมืออาชีพแล้วทุกอย่างจะดีขึ้นเอง นั่นคือความเข้าใจผิด เพราะปัญหาหลักของประกันสังคมคือกติกาที่ล้อมมืออาชีพเหล่านั้นไว้ ถ้ากรอบการลงทุนยังถูกล็อกด้วยกฎหมาย ความกลัวทางการเมือง และเป้าหมายที่ไม่ชัด มืออาชีพก็จะถูกบังคับให้ลงทุนแบบราชการอยู่ดี ดังนั้นต้องปฏิรูปกรอบ กติกา และธรรมาภิบาลควบคู่กัน เงื่อนไขที่ทำให้โอนการลงทุนให้มืออาชีพ อย่างน้อยมีสามข้อ คือ ต้องแยกบทบาทชัด ระหว่างบอร์ดนโยบายที่กำหนดเป้าหมายและความเสี่ยงที่รับได้ กับทีมลงทุนผู้ตัดสินใจเชิงเทคนิค ต้องมีความโปร่งใสระดับเดียวกับกองทุนบำนาญสมัยใหม่ รายงานผลตอบแทน ความเสี่ยง และเหตุผลของการตัดสินใจอย่างสม่ำเสมอ และต้องเพิ่มเสียงของผู้ประกันตนในธรรมาภิบาล เพื่อให้ความเสี่ยงที่รับเป็นความเสี่ยงที่เจ้าของเงินยอมรับได้
เงินสมทบจากรัฐ
ตามกฎหมาย รัฐบาลมีหน้าที่ต้องสมทบเงินเข้ากองทุนประกันสังคมตามสัดส่วนที่กำหนดไว้ เช่น อัตราประมาณร้อยละ 2.75 ของค่าจ้างสำหรับผู้ประกันตนตามมาตรา 33 อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ การสมทบของรัฐไม่ได้เกิดขึ้นอย่างครบถ้วนและตรงเวลาทุกปีในลักษณะอัตโนมัติเหมือนเงินสมทบจากนายจ้างและลูกจ้าง ส่งผลให้ในงบการเงินของกองทุนปรากฏยอดเงินที่รัฐบาลควรจ่ายในฐานะลูกหนี้ แม้เงินสดจะยังไม่ถูกโอนเข้ากองทุนจริง
ประเด็นนี้มีความอ่อนไหวอย่างยิ่ง เพราะผู้ประกันตนและนายจ้างไม่มีสิทธิ์ค้างชำระ หากไม่จ่ายถือว่าผิดกฎหมายและมีบทลงโทษชัดเจน ในขณะที่รัฐสามารถเลื่อนการจ่ายออกไปได้ผ่านกระบวนการงบประมาณ ความแตกต่างดังกล่าวก่อให้เกิดคำถามเรื่องมาตรฐานที่ไม่เท่าเทียม และยิ่งตอกย้ำความกังวลเมื่อข้อมูลยอดเงินค้างชำระไม่ได้ถูกเปิดเผยอย่างเป็นระบบและสม่ำเสมอในรายงานงบการเงินต่อสาธารณะ
ในเชิงบัญชี เงินสมทบที่รัฐบาลควรจ่ายแต่ยังไม่จ่ายจริง จะถูกบันทึกเป็นลูกหนี้ของรัฐบาลในงบดุลของกองทุน หมายความว่าแม้ตัวเลขสิทธิเรียกร้องจะปรากฏอยู่ในบัญชี แต่สภาพคล่องของกองทุนไม่ได้เพิ่มขึ้นตามนั้น สำหรับผู้ประกันตนทั่วไป สิ่งที่มองเห็นได้โดยตรงกลับเป็นตัวเลขศูนย์ในช่องเงินสมทบจากรัฐในระบบหรือเอกสารแสดงประวัติการส่งเงินสมทบ และที่สำคัญคือไม่สามารถทราบได้ชัดเจนว่า รัฐค้างชำระอยู่เป็นจำนวนเท่าใด ค้างมานานเพียงใด และมีแผนชำระเมื่อใด
ความไม่ชัดเจนนี้สร้างทั้งความสับสนและความไม่ไว้วางใจ เพราะผู้ประกันตนไม่มีข้อมูลเพียงพอในการประเมินความรับผิดชอบของรัฐต่อกองทุน แตกต่างจากเงินสมทบของตนเองและของนายจ้างที่ตรวจสอบได้เป็นรายเดือน การค้างจ่ายที่มองไม่เห็นและวัดไม่ได้จึงกลายเป็นภาระที่ถูกผลักให้แบกรับร่วมกันโดยปริยาย โดยไม่มีกรอบเวลาหรือกลไกความรับผิดที่ชัดเจน
ข่าวและข้อถกเถียงในบางช่วงเกี่ยวกับการนำเงินค้างชำระหรือเงินสะสมของกองทุนประกันสังคมไปเชื่อมโยงกับบทบาทกันชนทางการคลังหรือโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐ แม้จะไม่เกิดขึ้นจริง ก็ยังตอกย้ำความกังวลเรื่องความเป็นเจ้าของกองทุนและความเป็นอิสระทางการเงิน เมื่อไม่มีข้อมูลตัวเลขที่เปิดเผยและตรวจสอบได้ ความเชื่อมั่นของผู้ประกันตนจึงถูกกัดกร่อนอย่างต่อเนื่อง
ในภาพรวม ปัญหาไม่ได้อยู่แค่การค้างจ่ายเชิงเทคนิคทางบัญชี แต่คือการขาดกลไกสมทบจากรัฐที่มีวินัย โปร่งใส และตรวจสอบได้ในระดับเดียวกับที่ผู้ประกันตนและนายจ้างต้องปฏิบัติตาม ความชอบธรรมของระบบย่อมถูกตั้งคำถาม และความไว้วางใจต่อกองทุนซึ่งควรเป็นหลักประกันระยะยาวของแรงงานก็ยิ่งเปราะบางลง
ปัญหาของระบบ
โครงสร้างการเงินการลงทุนและบำนาญ
เมื่อพิจารณาโครงสร้างปัญหาของกองทุนประกันสังคม โดยเฉพาะกองทุนชราภาพ จะเห็นว่าการรวมเงินสมทบทั้งหมดไว้ในกองเดียวโดยไม่แยกเป็นบัญชีรายบุคคล ทำให้ผู้ประกันตนไม่สามารถมองเห็นความสัมพันธ์โดยตรงระหว่างเงินที่ตนจ่ายเข้าไป ผลตอบแทนจากการลงทุน และสิทธิประโยชน์ที่จะได้รับในอนาคต ความคลุมเครือนี้บั่นทอนความสามารถในการประเมินความคุ้มค่าและลดแรงจูงใจในการติดตามตรวจสอบการบริหารกองทุน
ในด้านการลงทุน การบริหารยังขาดความเป็นอิสระเชิงวิชาชีพ ถูกครอบด้วยกรอบกฎหมายและแรงกดดันทางการเมือง ทำให้การตัดสินใจลงทุนไม่ยืดหยุ่นและไม่สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจระยะยาว ขณะเดียวกัน เพดานฐานเงินเดือนที่ใช้คำนวณเงินสมทบไม่ขยับมากว่าสามสิบปี ส่งผลให้รายได้ของกองทุนเติบโตช้ากว่าภาระผูกพันในอนาคต โดยเฉพาะในบริบทของสังคมสูงวัยที่จำนวนผู้รับบำนาญเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง
เมื่อความจำเป็นในการเพิ่มเพดานฐานเงินเดือนถูกหยิบยกขึ้นมาในช่วงหลัง ผู้ประกันตนจำนวนไม่น้อยกลับรู้สึกช็อกและมองว่าเป็นการเพิ่มภาระกะทันหัน ทั้งที่ในเชิงโครงสร้าง นี่คือการปรับสิ่งที่ควรปรับมานานแล้ว ปัญหาไม่ได้อยู่ที่การปรับเพดานโดยตัวเอง แต่อยู่ที่การขาดการสื่อสารล่วงหน้าและการไม่ทำให้ผู้ประกันตนเห็นภาพสะสมว่า หากเพดานถูกปรับอย่างค่อยเป็นค่อยไปตามการเติบโตของรายได้และเงินเฟ้อ ภาระจะกระจายบางลงและระบบจะไม่ตึงตัวเช่นปัจจุบัน
สูตรบำนาญและสิทธิประโยชน์หลายส่วนยังคงยึดกับโครงสร้างประชากรและตลาดแรงงานในอดีต ไม่สะท้อนอายุขัยที่ยาวขึ้น อัตราการเกิดที่ลดลง และสัดส่วนแรงงานต่อผู้เกษียณที่ถดถอยลง ภาระผูกพันในอนาคตจึงถูกเลื่อนและซ่อนอยู่ในกติกาเดิม มากกว่าถูกสะท้อนอย่างโปร่งใสในงบดุลของระบบ ผลคือผู้ประกันตนไม่สามารถประเมินได้ชัดว่าการสมทบในวันนี้จะให้หลักประกันระดับใดในวันข้างหน้า
ความพยายามปรับระบบด้วยแนวคิด CARE ซึ่งคำนวณบำนาญจากรายได้เฉลี่ยตลอดช่วงชีวิตการทำงาน ถือเป็นก้าวที่ช่วยเพิ่มความเป็นธรรมและลดความบิดเบือนจากรายได้ช่วงปลายอาชีพ แต่ CARE แก้ปัญหาเชิงการกระจายผลประโยชน์ได้มากกว่าปัญหาเชิงฐานรายได้ หากเงินสมทบโดยรวมยังไม่เพียงพอ ผลตอบแทนจากการลงทุนไม่สอดคล้องกับภาระผูกพัน ระบบก็จะยิ่งพึ่งพาเงินของผู้ทำงานรุ่นปัจจุบันเพื่อจ่ายผู้รับสิทธิในปัจจุบัน ซึ่งยิ่งตอกย้ำความจำเป็นของการปฏิรูปเชิงโครงสร้างและการสื่อสารนโยบายอย่างตรงไปตรงมา หากต้องการรักษาความเชื่อมั่นและความยั่งยืนของประกันสังคมในระยะยาว
การทำงานของระบบและการปรับตัว
ระบบประกันสังคมยังคงทำงานบนกติกาและกรอบความคิดแบบเดิม เน้นการปฏิบัติตามระเบียบมากกว่าการปรับตัวเชิงรุกต่อบริบทที่เปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ว ทั้งโครงสร้างเศรษฐกิจ ตลาดแรงงาน และสังคมไทยได้เปลี่ยนไปอย่างมีนัยสำคัญ แต่การทบทวนกติกาหลักของระบบยังเกิดขึ้นอย่างจำกัดและเชื่องช้า ส่งผลให้กลไกจำนวนมากไม่สะท้อนความเป็นจริงของแรงงานในปัจจุบันและอนาคต
ตลาดแรงงานไทยมีสัดส่วนผู้ประกอบอาชีพอิสระ แรงงานนอกระบบ งานแพลตฟอร์ม และการจ้างงานที่ไม่มั่นคงเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง ขณะที่ระบบประกันสังคมยังตั้งอยู่บนสมมติฐานความสัมพันธ์แบบลูกจ้าง–นายจ้างเป็นหลัก กลไกการสมทบ สิทธิประโยชน์ และการเข้าถึงระบบจึงไม่สอดคล้องกับรูปแบบการทำงานที่รายได้ผันผวน ย้ายงานบ่อย หรือไม่มีนายจ้างชัดเจน ทำให้แรงงานกลุ่มใหม่จำนวนมากอยู่ชายขอบของระบบ หรือเข้า–ออกระบบอย่างไม่ต่อเนื่อง
ในเวลาเดียวกัน การมีสวัสดิการถ้วนหน้าอื่นของรัฐ เช่น ระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าและเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ได้เปลี่ยนภูมิทัศน์ของรัฐสวัสดิการไปอย่างสิ้นเชิง ผู้ประกันตนจำนวนไม่น้อยเริ่มตั้งคำถามว่าการจ่ายเงินสมทบเพิ่มเติมให้ประกันสังคมให้คุณค่าเพิ่มอะไร เมื่อสิทธิด้านสุขภาพพื้นฐานสามารถเข้าถึงได้โดยไม่ต้องสมทบ และในบางกรณีคุณภาพหรือความสะดวกที่ได้ก็ถูกมองว่าไม่แตกต่าง หรือแม้แต่ด้อยกว่า
ความซ้อนทับของบทบาทด้านสุขภาพระหว่างประกันสังคมกับระบบบัตรทอง ทำให้ภาพลักษณ์ของประกันสังคมด้านนี้ไม่ชัดเจน ระบบไม่สามารถอธิบายได้อย่างหนักแน่นว่าเงินที่จ่ายเพิ่มแปลงเป็นความคุ้มครองที่แตกต่างหรือเหนือกว่าอย่างไร ทั้งในเชิงคุณภาพ ความต่อเนื่องของการรักษา หรือการจัดการความเสี่ยงระยะยาว ผลคือผู้ประกันตนมองเห็นต้นทุนที่ต้องจ่าย แต่ไม่เห็นคุณค่าที่เพิ่มขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม
เมื่อระบบไม่สามารถปรับกติกาให้ทันต่อรูปแบบการทำงานใหม่ และไม่สามารถสื่อสารบทบาทที่แตกต่างจากสวัสดิการถ้วนหน้าอื่นได้อย่างชัดเจน ความรู้สึกไม่เป็นธรรมและความไม่คุ้มค่าจึงสะสมเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ประกันสังคมจึงถูกมองว่าเป็นระบบที่ยึดติดกับอดีต มากกว่าจะเป็นเครื่องมือคุ้มครองความเสี่ยงของแรงงานในโลกการทำงานยุคใหม่ ซึ่งหากไม่เร่งปรับตัวเชิงโครงสร้างและเชิงแนวคิด ช่องว่างระหว่างระบบกับผู้ประกันตนจะยิ่งขยายกว้างในระยะยาว
ธรรมาภิบาลและความชอบธรรมของระบบ
ระบบยังไม่แสดงบทบาทเชิงรุกในฐานะผู้ยืนเคียงข้างและต่อรองเพื่อผลประโยชน์ของผู้ประกันตนอย่างชัดเจน ในขณะที่ผู้ประกันตนมีความคาดหวังสูงขึ้นจากการเข้าถึงข้อมูลที่มากและหลากหลายกว่าเดิม การสื่อสารของระบบกลับยังไม่สามารถอธิบายเหตุผลเชิงโครงสร้างและข้อจำกัดเชิงนโยบายได้อย่างเป็นระบบ น่าเชื่อถือ และทันต่อความสงสัยของสังคม ภาพลักษณ์ของประกันสังคมจึงถูกมองว่าเป็นเพียงกลไกจัดเก็บเงิน มากกว่าการเป็นตัวแทนผลประโยชน์ของแรงงาน
เมื่อปัจจัยนี้ซ้อนทับกับแรงกดดันทางการเมือง ข้อจำกัดด้านการคลัง และภาพจำเรื่องคอร์รัปชันหรือการแทรกแซงจากภาครัฐ ความเชื่อมั่นจึงยิ่งถูกบั่นทอนจากข้อกังขาที่เกิดขึ้นซ้ำๆ ในการดำเนินงานของประกันสังคมเอง ไม่ว่าจะเป็นกรณีคดีทุจริตจัดซื้อคอมพิวเตอร์ในปี 2549 คดียักยอกเงินสมทบในปี 2557 ประเด็นแอป SSO Plus ในปี 2569 ตลอดจนการใช้จ่ายที่สังคมตั้งคำถาม เช่น การดูงานหรือการใช้งบปรับปรุงโรงอาหาร ฯลฯ ซึ่งล้วนสะท้อนปัญหาธรรมาภิบาลในสายตาผู้ประกันตน
ยิ่งไปกว่านั้น กระบวนการตรวจสอบและการตัดสินคดีที่ล่าช้า ทำให้ความรับผิดไม่ถูกสะท้อนอย่างทันท่วงที ความรู้สึกว่าไม่มีใครต้องรับผิดจริง จึงค่อยๆ สะสมและกัดกร่อนความชอบธรรมของระบบในระยะยาว ผลลัพธ์คือความไม่ไว้วางใจที่ทับถมอยู่ใต้ผิวน้ำ และพร้อมปะทุขึ้นได้ตลอดเวลาเมื่อมีชนวนใหม่เข้ามากระทบอีกครั้ง
ประกันสังคมไม่ได้เผชิญแค่ปัญหาการเงินหรือประชากร แต่เผชิญวิกฤตความชอบธรรมจากสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนไปเร็วกว่ากติกา ระบบที่ถึงทำงานถูกระเบียบ แต่ไม่ตอบคำถามของผู้สมทบ ไม่สามารถอธิบายคุณค่า ปรับตัวตามบริบท ยืนอยู่ข้างผู้ประกันตน หรือออกหน้าต่อรองเพื่อผลประโยชน์แทนผู้ประกันตน เหตุผลในการดำรงอยู่ของระบบจึงเลือนรางลง
เอาประกันสังคมออกไปเป็นองค์กรอิสระทั้งหมดเลยดีไหม?
คำตอบที่คิดคือไม่ควรทำแบบสุดโต่งทั้งสองทาง ถ้ามองด้านบวก การทำให้ประกันสังคมเป็นองค์กรอิสระอาจช่วยลดวงจรการเมืองออกจากการตัดสินใจเชิงเทคนิค เพิ่มความคล่องตัวในการลงทุน การบริหารกองทุน และการปรับกติกาให้ทันกับสภาพเศรษฐกิจและโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนเร็ว ธรรมาภิบาลสามารถออกแบบให้มืออาชีพจริงรับผิดชอบผลลัพธ์ มีความโปร่งใส และมีตัวแทนผู้ประกันตนที่มีอำนาจจริง ไม่ใช่เพียงเชิงสัญลักษณ์ ในแง่นี้ ความเป็นอิสระช่วยยกระดับความน่าเชื่อถือเชิงเทคนิคได้ชัดเจน
แต่ปัญหาใหญ่คือ ประกันสังคมไม่ใช่กองทุนการเงินอย่างเดียว แต่เป็นสถาบันสวัสดิการที่ผูกกับรัฐ เพราะสิทธิประโยชน์หลายด้านเป็นภาระผูกพันระยะยาวของสังคม ไม่ใช่สัญญาการลงทุนแบบสมัครใจ หากแยกออกเป็นอิสระทั้งหมด รัฐอาจถอยห่างจากความรับผิดทางการเมืองในยามวิกฤต เมื่อเกิดภาวะขาดดุลหรือโครงสร้างประชากรพัง ความเสี่ยงจะถูกผลักกลับมาที่ผู้ประกันตนโดยตรง ซึ่งขัดกับหลักการพื้นฐานของประกันสังคมคือการเฉลี่ยความเสี่ยงระดับสังคม
อีกประเด็นสำคัญคือความชอบธรรม ต่อให้เป็นองค์กรอิสระ หากไม่มีการเชื่อมโยงกับนโยบายสาธารณะ ระบบสวัสดิการอื่น และงบประมาณรัฐ การตัดสินใจเรื่องอัตราสมทบ สิทธิประโยชน์ หรือการปรับกติกา จะขาดฐานความชอบธรรมทางการเมือง และอาจนำไปสู่ความขัดแย้งรุนแรงกว่าเดิม
ทางออกที่มีเหตุผลกว่าคือ แยกอิสระเชิงหน้าที่ ไม่ใช่ตัดขาดจากรัฐ รัฐควรถือหลักการและความคุ้มครองขั้นพื้นฐานไว้ แต่ธรรมาภิบาลต้องมีความรับผิดชัดต่อผลลัพธ์ ไม่ใช่แค่ทำตามระเบียบ ผู้ประกันตนต้องมีเสียงจริงในโครงสร้างกำกับ การลงทุนควรอยู่ภายใต้องค์กรหรือคณะกรรมการอิสระเชิงวิชาชีพ และความโปร่งใสต้องอยู่ในระดับเดียวกับกองทุนบำนาญสมัยใหม่
การทำประกันสังคมให้เป็นองค์กรอิสระทั้งหมด เสี่ยงต่อการหลุดจากหลักสวัสดิการ แต่การปล่อยให้เป็นระบบราชการกึ่งการเมืองแบบเดิม เสี่ยงต่อการความเชื่อมั่นและไร้ประสิทธิภาพ โจทย์อาจไม่ใช่อิสระหรือไม่อิสระ แต่เป็น อิสระในเรื่องอะไร แค่ไหน และใครรับผิดเมื่อผลลัพธ์ไม่เป็นไปตามสัญญาทางสังคม
ลูกจ้าง ควรเลือกเข้าหรือไม่เข้าประกันสังคมได้ไหม?
ในเชิงหลักการ ลูกจ้างไม่ควรมีสิทธิเลือกว่าจะเข้าหรือไม่เข้าประกันสังคม เพราะประกันสังคมถูกออกแบบให้เป็นการประกันภัยทางสังคมแบบบังคับ ไม่ใช่สวัสดิการสมัครใจ ความเสี่ยงที่ระบบนี้รองรับ เช่น การเจ็บป่วย ว่างงาน ทุพพลภาพ หรือชราภาพ เป็นความเสี่ยงเชิงโครงสร้างของตลาดแรงงาน หากเปิดให้เลือกเข้า–ออกได้ คนที่มีความเสี่ยงต่ำมักจะถอนตัวออกจากระบบ เหลือเพียงผู้ที่มีความเสี่ยงสูง ส่งผลให้กลไกการเฉลี่ยความเสี่ยงล้มเหลว ต้นทุนต่อหัวเพิ่มขึ้น และระบบสูญเสียความเป็นประกันไปในที่สุด
แต่การบังคับเข้าระบบย่อมสร้างความรู้สึกไม่เป็นธรรมในระดับปัจเจก โดยเฉพาะในกลุ่มแรงงานที่มีรายได้สูง สุขภาพดี และใช้สิทธิน้อย ซึ่งมักรู้สึกว่าจ่ายแล้วไม่คุ้ม แต่ความไม่คุ้มในระดับบุคคลนี้เป็นผลลัพธ์ที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ของระบบที่มีเป้าหมายหลักคือการคุ้มครองขั้นต่ำและการกันไม่ให้แรงงานตกหล่นจากระบบ มากกว่าการสร้างผลตอบแทนหรือความมั่งคั่งให้ทุกคนเท่าเทียมกัน
หากจะออกแบบทางเลือก ควรเป็นทางเลือกในระดับที่ไม่ทำลายแกนของระบบ เช่น การบังคับเข้าระบบพื้นฐานเพื่อรักษาการเฉลี่ยความเสี่ยงร่วมกันไว้ แต่เปิดพื้นที่ให้เลือกในชั้นบน ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มความคุ้มครองเสริม การเลือกแนวทางการลงทุนของเงินชราภาพบางส่วน หรือการโอนสิทธิบางองค์ประกอบภายใต้เงื่อนไขที่เข้มงวด แนวคิดเช่นนี้ช่วยรักษาความเป็นธรรมเชิงระบบ พร้อมกับเพิ่มความยืดหยุ่นให้สอดคล้องกับความหลากหลายของแรงงานยุคใหม่
ประเด็นสำคัญไม่ใช่ควรให้ลูกจ้างเลือกออกจากประกันสังคมหรือไม่ แต่คือระบบได้ให้คุณค่าเพียงพอสมกับการบังคับหรือยัง ระบบมีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และสะท้อนความเสี่ยงจริงของตลาดแรงงานหรือไม่ หากประกันสังคมสามารถสร้างความเชื่อมั่นในจุดนี้ได้ คำถามเรื่องการอยากออกจากระบบก็จะค่อยๆ ลดความสำคัญลงไปเอง
บทสรุป ควรปกป้องหลักการ แต่ต้องปฏิรูปกลไก
ประกันสังคมยังคงจำเป็นอย่างยิ่งในโลกที่สังคมผู้สูงอายุ งบประมาณรัฐตึงตัว และตลาดประกันเอกชนไม่สามารถหรือไม่ยินดีรับความเสี่ยงสูงในระดับระบบ หลักการของประกันสังคมคือการเฉลี่ยความเสี่ยงข้ามคน ข้ามรุ่น และข้ามช่วงชีวิต จึงเป็นสิ่งที่กลไกตลาดทำไม่ได้และไม่ควรถูกทิ้ง
การปฏิรูปประกันสังคมเป็นนโยบายเชิงโครงสร้างของประเทศ สิ่งที่ต้องเปลี่ยนอย่างจริงจังไม่ใช่หลักการ หากเป็นกลไกการทำงานของระบบ ตั้งแต่ความโปร่งใสของเงินกองทุน สูตรบำนาญที่ต้องสะท้อนโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนไป บทบาทด้านสุขภาพที่ควรชัดเจนและไม่ซ้อนทับกับระบบบัตรทอง ไปจนถึงธรรมาภิบาลที่ต้องมีเสียงของผู้ประกันตนอย่างแท้จริง ไม่ใช่เพียงในนาม
หากไม่ปฏิรูป ระบบจะสูญเสียความชอบธรรม การถกเถียงจะถูกขับเคลื่อนด้วยความรู้สึกและความไม่ไว้วางใจ มากกว่าข้อมูลและข้อเท็จจริงทางการเงิน แต่หากรื้อทิ้งทั้งระบบ ภาระทั้งหมดก็จะย้อนกลับไปตกที่งบประมาณแผ่นดิน ซึ่งสุดท้ายประชาชนทุกคนก็ยังต้องจ่ายอยู่ดี เพียงแค่จ่ายในรูปของภาษีที่มองไม่เห็น และขาดความรู้สึกเป็นเจ้าของ
ของฟรีไม่มีในโลก
เมื่อมองระบบสวัสดิการในระดับมหภาค ความจริงที่หลีกเลี่ยงไม่ได้คือ ไม่มีสวัสดิการใดที่ปราศจากต้นทุน ไม่ว่าต้นทุนนั้นจะถูกจัดเก็บผ่านเงินสมทบหรือผ่านภาษี สังคมย่อมต้องร่วมกันรับภาระของการดูแลกันและกัน ความแตกต่างที่แท้จริงจึงไม่ได้อยู่ที่ว่าใครเป็นผู้จ่าย หรือจ่ายผ่านช่องทางใด แต่อยู่ที่ว่า ภาระนั้นถูกกระจายอย่างเป็นธรรมหรือไม่ และกระบวนการใช้จ่ายมีความโปร่งใสเพียงใด
ในกรณีของประกันสังคม ผู้ประกันตนย่อมรู้สึกถึงความเป็นเจ้าของเงินสมทบโดยตรง เพราะเป็นเงินที่ถูกหักจากรายได้ของตนอย่างต่อเนื่อง ความคาดหวังต่อการใช้จ่ายอย่างสมเหตุสมผล ตรวจสอบได้ และสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของระบบจึงสูงเป็นพิเศษ หากธรรมาภิบาลอ่อนแอ ความไม่พอใจจะเกิดขึ้นได้ง่ายกว่าสวัสดิการที่จัดสรรผ่านงบประมาณทั่วไป
ขณะเดียวกัน เงินภาษีที่นำมาอุดหนุนสวัสดิการถ้วนหน้าในด้านอื่นก็เป็นทรัพยากรของสังคมทั้งหมดเช่นกัน มิได้เกิดขึ้นโดยปราศจากต้นทุนหรือภาระต่อใครบางกลุ่ม เพียงแต่ต้นทุนดังกล่าวถูกกระจายและกลบอยู่ในโครงสร้างภาษีที่มองเห็นไม่ชัดในระดับปัจเจก ยิ่งสะท้อนให้เห็นว่า ธรรมาภิบาลและความโปร่งใสของภาครัฐไม่ใช่ประเด็นเฉพาะของประกันสังคม แต่เป็นเงื่อนไขพื้นฐานของความยั่งยืนของระบบสวัสดิการทั้งระบบ
การปฏิรูปสวัสดิการจึงควรมองไกลกว่าการปรับสิทธิประโยชน์หรืออัตราสมทบเฉพาะหน้า แต่ต้องตั้งคำถามเชิงโครงสร้างว่าระบบถูกออกแบบให้ยั่งยืนพอหรือไม่ ภาระถูกเลื่อนหรือซ่อนเอาไว้ให้คนรุ่นหลัง และมีใครกำลังถูกเอาเปรียบโดยไม่มีเสียงในระบบวันนี้หรือไม่ หากไม่เผชิญกับคำถามเหล่านี้อย่างตรงไปตรงมา สวัสดิการที่ตั้งใจจะคุ้มครองสังคม อาจกลายเป็นภาระที่บั่นทอนความเป็นธรรมระหว่างรุ่นในระยะยาวแทน
จากใจผู้ประกันตน ม. 33 ที่จ่ายเงินสมทบติดเพดานมา 25 ปี ปกติใช้แต่ผลประโยชน์ขูดหินปูน
สุดท้าย ผู้เขียนเข้าใจและยอมรับว่าประกันสังคมมีเป้าหมายเพื่อประกันความคุ้มครองขั้นต่ำให้กับทุกคน และในระบบลักษณะนี้ ผู้ที่มีรายได้สูงย่อมต้องช่วยแบกรับภาระมากกว่า แต่เงื่อนไขสำคัญคือ ระบบต้องทำให้ผู้จ่ายเงินมั่นใจว่าเงินที่สมทบจะถูกใช้ด้วยเหตุผล มีความจำเป็น และสร้างคุณค่าจริงต่อส่วนรวม
เมื่อมองในภาพรวมของนโยบายภาครัฐ สวัสดิการไม่ควรถูกออกแบบให้เปิดช่องให้ใช้เกินความเหมาะสม หรือถูกเอาเปรียบโดยปราศจากกรอบกำกับ สิทธิไม่ควรถูกแยกขาดจากหน้าที่และความรับผิดชอบต่อผู้อื่นและสังคม พฤติกรรมบางอย่าง เช่น การเมาแล้วขับจนเกิดอุบัติเหตุที่ต้องเข้ารับการรักษา ควรมีเงื่อนไขหรือข้อจำกัดในการรับสิทธิ เพื่อสะท้อนความรับผิดส่วนบุคคลควบคู่กับการคุ้มครองทางสังคม
ในทำนองเดียวกัน โครงการหรือนโยบายใดๆ ไม่ควรถูกผลักดันโดยขาดการประเมินอย่างรอบด้าน ทั้งในแง่ผลลัพธ์ ศักยภาพ และความคุ้มค่า ในระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว ครอบคลุมมิติทางสังคม เศรษฐกิจ การคลัง และเทคโนโลยี ฯลฯ ปัญหาและความผิดพลาดอาจเกิดขึ้นได้ และไม่ใช่เรื่องผิดเมื่อมองย้อนกลับแล้วพบข้อบกพร่อง แต่สิ่งที่ไม่ควรเกิดขึ้นคือการทำซ้ำแล้วซ้ำเล่าโดยไม่เรียนรู้หรือแก้ไข
สิ่งที่ต้องการจึงไม่ใช่เพียงการให้ หากคือการรับฟัง ทำความเข้าใจ และตัดสินใจบนข้อมูลที่ครบถ้วน โปร่งใส และตรงไปตรงมา เพื่อประโยชน์ของส่วนรวม เพราะการนำภาษีจากรายได้ การใช้จ่าย หรือทรัพย์สินที่มาด้วยความยากลำบากและอดออมเพื่อสร้างความมั่นคงให้ตนเองและครอบครัว—โดยเฉพาะชนชั้นกลางที่แบกรับภาระเต็มที่และหลีกเลี่ยงไม่ได้—ไปใช้โดยสุรุ่ยสุร่าย ขาดประสิทธิภาพหรือประสิทธิผล ย่อมบั่นทอนกำลังใจและความศรัทธาของผู้คนที่ยังต้องร่วมแบกรับระบบในระยะยาว
[29/01/26, 30/01/26]
สัพเพเหระ
Comments
Post a Comment